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Políticas activas de empleo en España: Debate político en el marco de las
nuevas formas de organización social (2003-2013)
Mº BELÉN GARCIA PALMA*
ISSN 2173-6812
VOL. 35, (2017)
pp. 53-64
REVISTA IBEROAMERICANA
DE RELACIONES LABORALES
TRABAJO
Labour Issues.
Iberoamerican Journal of Industrial Relations
5. Bibliografía
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http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---integration/documents/publi-
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Portafolio.com, diciembre 23 de 2011. Disponible en:
http://www.portafolio.co/economia/finanzas/nominas-paralelas-empresas-desbordan-
planta-141988, consultado el 30 de marzo de 2017.
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ponible en: http://www.ipsnoticias.net/2014/04/fmi-y-banco-mundial-se-baten-contra-
la-desigualdad/, consultado el 31 de marzo de 2011.
Celis Ospina, Juan Carlos, Rodrigo Javier Toro Zuleta y Edgar Augusto Valero Julio (2015):
Sindicalismo colombiano: entre la exclusión del sistema político, el paternalismo y la
conictividad en las relaciones laborales, en Celis Ospina, Juan Carlos, Recongura-
ción de las relaciones entre Estado, sindicatos y partidos en América Latina. Medellín:
Ediciones Escuela Nacional Sindical.
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[1699-3225 (2017) 35, 35-52]
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1. Introducción y objeto de la investigación.
Existe una división tradicional entre las Políticas de Empleo, calicadas “de segundo
orden”, que intervienen en el mercado de trabajo: políticas activas y políticas pasivas.
En palabras de Ramos (2004) y reriéndose a las Políticas Activas de Empleo, conside-
ran que han de ser contextualizadas en el cruce entre políticas económicas, laborales
y sociales, para situarlas en sus justos términos, reconociendo la escasa capacidad de
las políticas activas para solventar el complejo problema del desempleo, (p. 397). De
ahí que sea necesario complementar, la aplicación más generalizada de la perspectiva
económica o jurídica para la evaluación de las Políticas Activas de Empleo, con otras
perspectivas y paradigmas de conocimiento del ámbito social, ya que, operan en una
realidad social muy compleja.
Las Políticas Activas de Empleo han sido analizadas, generalmente, desde el ámbito
económico y jurídico, si bien, en los últimos años se han elaborado algunos trabajos
que profundizan en el análisis sociológico discursivo de las políticas activas genera-
do, principalmente, desde la Unión Europea y manifestado en términos prácticos en la
Estrategia Europea de Empleo. Algunos trabajos en esta línea son los elaborados por
Santos Ortega, A. Montalbá Ocaña, C. y Moldes Farelo, R. (2004); Martínez López, A.
(2008 y 2011), Sanz de Miguel, P. (2013) o Fernández Rodríguez, C. y Serrano Pascual,
A. (2014).
Este trabajo, parte de la motivación de continuar el análisis aplicando las herramien-
tas que ofrece la perspectiva sociológica, ya que las políticas de empleo siguen respon-
diendo, principalmente, a tradiciones históricas e institucionales propias de cada país,
así como a problemas especícos de cada contexto (Sanz de Miguel, 2013, p.513). En
materia de Políticas de Empleo, España se caracteriza tradicionalmente por una mayor
proporción de recursos destinados a las Políticas Pasivas frente a las Activas. A esto
cabe añadir que las Políticas Activas se han caracterizado por una importante irregula-
ridad en su desarrollo derivada de su menor tradición en su desarrollo, los cambios nor-
mativos, la cuantía destinada a las mismas, la modicación en la distribución del gasto,
los cambios de gobierno y los programas políticos, así como de la evolución económica.
El presente trabajo se encuadra en una investigación relativa al discurso político y
normativo de las Políticas Activas de Empleo en España. El periodo contemplado en la
investigación es 2003-2013, dado que la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo,
marcó una nueva etapa en la regulación de las mismas. Se trata de analizar y reconstruir,
a partir del discurso político y normativo, la denición política de las distintas dimensiones
de la organización social a las que están vinculadas las Políticas Activas de Empleo y que
han podido condicionar su conguración y resultados.
2. Las dimensiones de la organización social como elementos
conguradores de las políticas activas de empleo.
El mercado de trabajo es una realidad social y, como tal, no nos es dada en su tota-
lidad. Es una compleja construcción social, que sólo podemos conocer a través de sus
manifestaciones. De ahí, la posibilidad de las distintas concepciones y teorías sobre el
mismo y su dinámica de funcionamiento.
Una de esas manifestaciones clave del mercado de trabajo es el desempleo y la preca-
riedad laboral, lo que a su vez, es denido como problema social por las manifestaciones
o efectos que tiene sobre las personas y sus elevados costes no sólo personales, sino
también económico y sociales. La denición de este problema social que se maniesta
sobre la oferta del mercado de trabajo justica la intervención de los poderes públicos a
través de las políticas de empleo de segundo orden.
Ahora bien, como advierten Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. y Varone, F. (2008),
cuando la denición política de un problema público es multicausal y muestra un alto
grado de complejidad, entonces los objetivos del programa de actuación son poco claros
y los instrumentos son de tipo incitativo o persuasivo, siendo las políticas de empleo un
ejemplo de ello. Por tanto, es maniesto que los objetivos y resultados de la política de
empleo están irremediablemente mediatizados por multitud de factores que operan en el
entorno socioeconómico en el que tienen lugar, el cual las personas, en su interacción con
el mismo, también construyen.
La consideración analítica del entorno socioeconómico en el que actúan las Políticas
Activas de Empleo puede contemplarse a través de las distintas dimensiones o esferas
que se dan en las formas de organización social, entendiendo por éstas las estructuras
sociales que rigen en los distintos ámbitos sociales y que imprimen su carácter y funciona-
miento. La revisión teórica para la consideración del entorno socioeconómico vinculado a
las Políticas Activas de Empleo, lleva a identicar, al menos, cinco dimensiones básicas:
POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN ESPAÑA: DEBATE POLÍTICO
EN EL MARCO DE LAS NUEVAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN
SOCIAL (2003-2013)
P
alabras clave
Políticas Activas de Empleo; debate polí-
tico; desempleo; nuevas formas de organiza-
ción social.
resumen
El presente trabajo se encuadra en una in-
vestigación relativa al discurso político y nor-
mativo de las Políticas Activas de Empleo en
España. El periodo contemplado es 2003-2013,
dado que la Ley 56/2003, de 16 de diciembre,
de Empleo, marcó una nueva etapa en la re-
gulación de estas políticas. El método de in-
vestigación es cualitativo y se ha realizado un
“Análisis de Contenido”, siendo el corpus tex-
tual las transcripciones de la actividad política
de las Cortes Generales, en el periodo contem-
plado. La investigación ha permitido identicar
los elementos básicos de cinco dimensiones de
las formas de organización social, contempla-
das en el debate y regulación de las Políticas
Activas de Empleo: 1. El espacio (mercado de
trabajo); 2. El marco (Estado de Bienestar y Po-
líticas Sociolaborales); 3. Lo social (nuevas for-
mas de organización del trabajo); 4. La Política
(Políticas de Empleo) y 5. El discurso (institu-
cionalización social del desempleo).
Keywords
Active Employment Policies; political discus-
sion; unemployment; new forms of work orga-
nization.
abstract
This paper is part of a research concerning
the political and normative discourse of Active
Employment Policies in Spain. The period con-
templated is 2003-2013, since Law 56/2003, of
December 16, on Employment, marked a new
stage in the regulation of these policies. The
methodology of this research is qualitative and
a “Content Analysis” has been done, being the
hermeneutic unit the transcripts of the political
activity of the Cortes Generales, in the period
considered. This research has identied the
basic elements of ve dimensions of the forms
of social organization contemplated in the dis-
cussion and regulation of Active Employment
Policies: 1. Space (labour market); 2. The fra-
mework (Welfare State and Socio-Labour Po-
licies); 3. The social (new forms of work orga-
nization); 4. Politics (Employment Policies) and
5. Discourse (social institutionalization of unem-
ployment).
Fecha recePción:
2017-09-27
Fecha revisión:
2017-10-15
Fecha acePtación:
2017-11-02
Fecha Publicación:
2017-12-05
[2173-6812 (2017) 35, 53-64
* Universidad de Murcia. mbelengp@um.es
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res dimensiones. Este discurso estaría congurado desde varios elementos. En primer
lugar, por el predominio de los planteamiento neoliberales a partir de la década de los 80
que sitúa el problema del desempleo en el plano microeconómico (tal y como se aludía
anteriormente al hacer referencia a la Teoría del Capital Humano). De este modo, se
abandona la idea del pleno empleo, se otorga la primacía a lo individual y se considera a
los ciudadanos, y no a los Estados, como los responsables de integrarse en la sociedad y
no depender de los sistemas de bienestar (Cardona y Cabeza, 2014). Como apunta Sanz
de Miguel (2013), el discurso desarrollado en la Estrategia Europea de Empleo se puede
identicar con el tipo liberal. Los individuos han de activarse, actualizar sus cualicaciones
y recurrir a las Políticas Activas de Empleo con las que los Estados acompañan para su
favorecer su inserción laboral y su integración social (Martínez, 2011). Para Barbier (2000)
la activación es un concepto de mayor alcance que se ha extendido gradualmente trans-
formando los sistemas nacionales de protección social.
3. Metodología
Para Flick (2007), entre los rasgos de la investigación cualitativa se encuentra la cons-
trucción de la realidad como base, esto es, la realidad estudiada mediante investigación
cualitativa no es una realidad dada, sino que los diferentes actores la construyen con sus
visiones, sus discursos y su interacción en los distintos fenómenos. En este proceso, se
producen textos, que se convierten en el material empírico, plasmando las visiones del
sujeto, las interacciones y las reconstrucciones de las estructuras latentes de signicado.
Esta presentación de la investigación cualitativa, permite justicar su elección e idoneidad
para un objeto de investigación como el propuesto en este trabajo.
De manera más concreta, se ha optado opta por una utilización prioritaria de las téc-
nicas cualitativas mediante la utilización del “Análisis de contenido”. Este puede enten-
derse como un conjunto de procedimientos que dan como resultado la producción de un
“meta-texto” analítico en el que se representa el corpus textual de manera transformada
en base a unas reglas denidas y teóricamente justicadas por el investigador (Navarro y
Díaz, 2007). Sin embargo, el análisis de contenido ha seguido también su propio camino
de desarrollo metodológico
2
que ha diversicado sus estrategias posibles de aplicación.
El análisis de contenido se basa en el proceso de codicación: selección del mate-
rial de análisis; establecimiento de las unidades de registro o incidentes; codicación y
categorización; interpretación e inferencia. Este proceso es arduo e implica, en fases
sucesivas, una relación inicial de códigos o categorías, revisión de la misma, revisión y
2. Puede consultarse el recorrido histórico del Análisis de Contenido (2002): Las técnicas de
Análisis de Contenido: Una revisión actualizada. Sevilla. Documentos de Trabajo: Serie Sociología,
Fundación de Estudios Andaluces, pp.34.
reubicación de incidentes, etc. Para agilizar este procedimiento de análisis, se ha emplea-
do el programa ATLAS.ti.
El contexto natural en el que tiene lugar el debate y conguración de la regulación de
las Políticas Activas de Empleo es las Cortes Generales y las distintas intervenciones de
las formaciones políticas en la dinámica de funcionamiento del Congreso de los Diputados
y del Senado. Con estos criterios, el material empírico objeto de análisis incluye las trans-
cripciones de la actividad política vinculadas a:
Tramitación parlamentaria de legislación sobre Políticas Activas de Empleo y textos
normativos resultantes.
Debates sobre el estado de la nación en el periodo contemplado (2003-2013).
El material de análisis para la investigación ha constando de 38 documentos relativos
al decenio 2003-2013, disponibles en boletines ociales del Congreso de los Diputados
y del Estado (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados y el Senado y el Boletín
Ocial del Estado).
Finalmente, en el proceso de análisis se han obtenido un total de 105 códigos
3
, para
3.210 citas (fragmentos) seleccionados y codicados, que se convierten en los datos cua-
litativos a través de los cuales se procede al análisis.
TABLA 1. RESUMEN DEL Nº DE CÓDIGOS UTILIZADOS Y CITAS CODIFICADAS POR TIPO DE DEBATE
códigos
%
citas
%
Ley 56/2003 de Empleo 82 78,1 1609 50,1
Real Decreto-Ley 3/2011 de Reforma de las Políticas
Activas de Empleo
79 75,2 442 13,8
Real Decreto-Ley 14/2011 de Medidas
Complementarias en Materia de Políticas de Empleo
35 33,3 113 3,5
Real Decreto 1542/2011 Estrategia Española de Empleo 63 60,0 240 7,5
Debates Estado de La Nación 2003-2013 74 70,5 806 25,1
TOTAL 105 3210
En el análisis se han considerado los criterios de Andreu (2002), incorporando un aná-
lisis temático, que hace considerar la presencia de determinadas categorías o conceptos,
así como su frecuencia y orden de aparición. Y un análisis semántico, permitiendo inda-
gar sobre las relaciones entre los temas tratados en el texto. De este modo, los códigos
resultantes se han agrupado en función de los temas y dimensiones jados previamente.
3. No se incluye la relación completa de los mismos dada su extensión. En el desarrollo de
análisis se destacarán los empleados en la redacción este artículo.
el espacio, es decir el mercado de trabajo como lugar en el que intervienen estas
políticas;
el marco en el que se originan y desarrollan que no es otro que el Estado de Bien-
estar y las Políticas Sociolaborales;
lo social, entendiendo por tal aquella realidad material que da soporte al trabajo, al
mercado de trabajo, y que envuelve a las Políticas Activas de Empleo;
la política como instrumento de los poderes públicos para el ejercicio de su gobierno,
y el discurso, como construcción simbólica que comunica y da sentido a una reali-
dad construida.
Desde el punto de vista del espacio o mercado de trabajo, el grueso de las aportacio-
nes teóricas se puede englobar en cuatro corrientes principales. Las dos primeras, de
mayor tradición económica, son la escuela neoclásica y el enfoque keynesiano. Por otro
lado, y con gran desarrollo desde la Sociología, nos encontramos la corriente crítica o
marxista y la corriente institucionalista. No es objeto ni procede por extensión, desarro-
llar cada de una estas corrientes, pero si conviene detenerse en dos aportaciones teó-
ricas que sin duda envuelven la conceptualización más reciente de las Políticas Activas
de Empleo.
Por un lado, el modelo neoclásico ampliado (Palacio y Álvarez, 2004) o dicho de otro
modo, la Teoría del Capital Humano. Desde este planteamiento, en el que G. S. Becker
es uno de sus principales teóricos, la oferta de trabajo no es homogénea, existen diferen-
cias de cualicación que explicarían la diferente demanda de perles de trabajadores, así
como las respectivas posibilidades de obtener y mantener un empleo, poniendo el énfasis
en el individuo y en el esfuerzo e inversión que haya realizado para adquirir un determi-
nado nivel de cualicación o empleabilidad, incluyendo en ésta también cualquier otra
variable con valor desde el punto de vista de la demanda del mercado de trabajo.
Por otro lado, y con cierta presencia en el debate europeo en torno a las Políticas Ac-
tivas de Empleo, el grupo de investigación liderado por G. Schmid
1
, propone la teoría de
los mercados de trabajo transicionales. Se parte del reconocimiento de que dado el nivel
de desarrollo tecnológico alcanzado el pleno empleo es imposible, ya que no se necesita
tanto “factor trabajo” para producir. Por lo tanto, lo que se prevé es la institucionalización
de los puentes de empleo, facilitando las transiciones entre relaciones de empleo cam-
biantes ante los cambios de circunstancias durante el ciclo vital y facilitarlas, favoreciendo
el mantenimiento de la empleabilidad y salvaguardando la protección social. Su repercu-
sión adquirió forma en el concepto de exiguridad.
1. Labour Market Policy and Employment Researach Unit del WBZ - Centro de Investigación
en Ciencias Sociales de Berlín.
Desde el punto de vista del marco, cabe recordar que el Estado de Bienestar tiene
como objetivo intervenir en la economía para mantener el pleno empleo y ser capaz de
resolver contingencias individuales a través de mecanismos colectivos (Casilda y Tortosa,
1996). En Europa han convivido distintos modelos de Bienestar, tanto liberales, como
socialdemócratas o mediterráneos como el de España. Todos ellos han conuido en la
Unión Europea que marca las políticas comunes en materia económica y social, partien-
do de realidades diferenciadas. Pero a esta diversidad se añade otra complejidad, y es la
crisis de la década de los 70, que marca un punto de inexión en el contexto socioeconó-
mico global, momento en el que empieza a escribirse un nuevo episodio de la actividad
productiva y de la organización del trabajo, determinando el deterioro del modelo de bien-
estar imperante y el advenimiento de un periodo de incertidumbre o riesgos, que aún hoy
permanece y al que ha contribuido la crisis económica de los últimos años.
Desde la dimensión identicada como lo social, el desarrollo de las nuevas formas de
organización del trabajo y el paradigma de la exibilidad, asociado a la innovación tecnoló-
gica, la globalización económica y la división internacional del trabajo entre otros elementos,
ha producido efectos notables en el empleo a través de la desregulación y la exibilidad en
el uso de la mano de obra. Aumentan las dicultades para acceder a un empleo estable y
desarrollar una carrera profesional; se genera diversidad y segmentación del mercado de
trabajo; se produce una modicación del Derecho del Trabajo, una exibilización del marco
de relaciones laborales y una pérdida de capacidad de los trabajadores para incidir en és-
tas. En denitiva, es la crisis del empleo (Miguélez, 2004), el empleo pasa a ser considerado
un bien escaso (Olea, 2001) y de la sociedad del trabajo se pasa a otro modelo de sociedad
“del conocimiento” (Drucker, P.F., 1969), “postindustrial” (Bell, D., 1976), “red” (Castell, M.,
1997), “líquida” (Bauman, Z., 2006) o “del riesgo” (Beck, U., 1998).
El escenario político de las Políticas Activas de Empleo ha estado marcado por varias
circunstancias. Una básica y fundamental ha sido la integración europea y la integración de
estas políticas en la Estrategia Europea de Empleo y, posteriormente, en la Estrategia Eu-
ropa 2020, que promueve desde sus instituciones un modelo común de políticas de empleo
que enfatiza las políticas activas para realidades naciones diversas. Esta situación, añadida
a los cambios en el contexto socioeconómico es lo que promueve un nuevo marco regu-
lador de estas políticas en España, a través de la Ley 56/2003, de Empleo, sustituyendo
a la Ley Básica 51/1980, de Empleo, más de veinte años después de su entrada en vigor.
Posteriormente, el contexto socioeconómico volverá a jugar un papel fundamental con la
crudeza de la crisis económica en cuyo marco se aprueban el Real Decreto-Ley 3/2011 y el
Real Decreto-Ley 14/2011 que introducen respectivamente, una nueva reforma sobre estas
políticas, así como la consideración de una serie de medidas complementarias.
Finalmente, se puede contemplar una dimensión discursiva en el contexto de desarro-
llo de las Políticas Activas de Empleo y que, a su vez, estaría conectado con las anterio-
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4.3. Análisis: Políticas Activas de Empleo en el marco de
las dimensiones de la organización social.
4.3.1. El espacio: mercado de trabajo e intervención pública.
En este apartado, se describe la dimensión que se ha identicado como el espacio en
el que operan las PAE, que no es otro que el mercado de trabajo. Si algo ha caracterizado
el debate y la concepción del mercado de trabajo que se ha tenido presente al denir el
marco regulador de las PAE ha sido la territorialidad. Esta cuestión se ha situado en un
binomio relativo a la existencia en el territorio de una pluralidad de mercados de trabajo
vs. unidad del mercado de trabajo. La pluralidad de los mercados de trabajo está asociada
a variables de tipo socioeconómico, es decir, al reconocimiento a la diversidad de realida-
des sociolaborales de las diferentes de las Comunidades Autónomas.
Tenemos una heterogeneidad brutal en nuestro mercado laboral. Tenemos comu-
nidades autónomas con pleno empleo y dicultades para atender las demandas de
empleo de las empresas, y comunidades autónomas con el 20 porciento de paro.
(LE; PSOE; 21/10).
De este modo, cada CCAA tendría una conguración distinta del espacio laboral, una
demanda y una oferta distinta en base a un tejido productivo y a las características de su
capital humano, unas disfunciones o problemáticas distintas, etc.
Lo relevante desde el punto de vista del debate político es que el reconocimiento de
esta pluralidad de mercados de trabajo implica una “mayor complejidad de la gestión” de
las políticas de empleo y, para salvar dicha complejidad, se necesitan “políticas que estén
pegadas al terreno” si quieren representar herramientas ecaces de intervención. Por tan-
to, las PAE más ecientes serán aquellas que bajo un principio de exibilidad se diseñen
de forma más adaptada a los diversos mercados de trabajo, por parte de quienes tienen
un conocimiento más cercano a la realidad y una capacidad política de llevarlo a cabo, es
decir, los gobiernos autonómicos. Desde este planteamiento, la “unidad” vendría dada por
la uniformidad en la atención a la oferta de empleo que se realiza a través de las Políticas
Activas de Empleo, esto es, todos los usuarios han de tener los mismos derechos en la
prestación del servicio.
Nosotros creemos que la mejor respuesta se da por quién está más cercano a la
realidad sobre la que se tiene que actuar, que será más ecaz y eciente para la
utilización de los recursos. (LE; PNV; 24/31).
Sin embargo, es maniesto que dado el plano político en el que se sitúa el debate, los
mercados de trabajo están asociados al ámbito del ejercicio del poder. Por tanto, desde ese
punto de vista, cabe reconocer una unidad del mercado de trabajo asociada al poder estatal.
Los conceptos de pluralidad vs. unidad del mercado de trabajo, no dejan de ser con-
ceptos creados argumentalmente. Sin embargo, quienes se han postulado por la “plurali-
dad” de los mismos han sido hábiles en apelar a las “realidades”, a la vez que vinculaban
la “unidad” a pura “ideología”.
Si se apela al carácter “ideológico” del concepto, quienes se posicionan en la unidad
del mismo, la respuesta deriva en la negación de la mayor y arman el carácter “técnico”
del concepto.
Otras de las cuestiones que aparecen reejadas es la valoración negativa sobre el fun-
cionamiento del mercado de trabajo y la escasa calidad del empleo que ofrece, por lo que
éste se sitúa como un gran reto tanto para las PAE como para el resto de políticas económi-
cas y laborales. Así mismo, se considera que es un mercado de trabajo segmentado, si bien,
la segmentación se reduce prácticamente a la variable temporalidad en la contratación.
En relación al desempleo y sus causas, estás se circunscriben, desde el punto de vista
del debate político, a dos causas principales. Por un lado, se reconocen las dicultades de
acceso al empleo por pertenecer a determinados colectivos. Por otro lado, las dicultades
de acceder a un empleo pueden venir derivadas una escasa cualicación.
Este funcionamiento del mercado de trabajo, sesgado en su eciencia por colectivos,
niveles de cualicación y grandes dosis de precariedad laboral y desempleo genera la
promoción de nuevas formas de empleo, con gran implicación en esta labor de las PAE.
En este sentido al autoempleo, el emprendimiento y la economía social representan nue-
vas fórmulas de empleo que adquieren un nivel de aceptación importante en el debate.
Las debilidades del mercado de trabajo más tradicional para ofrecer oportunidades labo-
rales, hace que las miradas se dirijan hacia estas fórmulas de empleo más exibles desde
el punto de vista del marco laboral, para la generación de oportunidades económicas y
laborales. De ahí que tomen notoriedad, especialmente, cuando la crisis se mantiene casi
inalterable, en 2011. La postura política hacia estos ámbitos es siempre positiva o, al me-
nos, ausente de crítica en el debate político.
El consenso implícito, sobre la necesidad de fomentar estos ámbitos como fórmulas
de empleo alternativas a las más tradicionales por cuenta ajena, genera una “postureo”
o posicionamiento político relativamente sencillo para los políticos, en función de si se
encuentran en el Gobierno o en la oposición. Quienes detentan el poder siempre pueden
alegar “lo que han hecho” para la promoción del empleo en estos ámbitos, mientras que
quienes se encuentran en la oposición, las críticas siempre pueden argumentar el “no es
suciente, hay que hacer más”.
En un real decreto que, además, en sus objetivos habla, por ejemplo, de que hay
que incentivar el emprendimiento, cosa en la que todos coincidimos, y después no
desarrolla absolutamente nada. (RPAE; PP; 27/29).
TABLA 2. DIMENSIONES Y TEMAS EMPLEADOS EN EL ANÁLISIS TEMÁTICO Y SEMÁNTICO
Dimensiones Temas
El espacio
Mercado de trabajo
Desempleo/Empleo
El marco Bienestar y Política Social
Lo social
Flexibilidad
Modo producción/organización del trabajo
Marco laboral/RRLL
La política
Política de Empleo/Políticas Activas de Empleo
Sistema Nacional Empleo/Servicio Públicos de Empleo
El discurso
Activación/Empleabilidad
Unión Europea/Integración geográca
Por otra parte, Navarro y Díaz (2007) orientan sobre las estrategias de análisis en el aná-
lisis de contenido. Uno de los criterios básicos (intensión/extensión) permite emplear una
estrategia intensiva, tratando de integrar en el análisis, potencialmente, todos los elementos
presentes en el texto, reconstruyendo sus relaciones sistemáticas en el mismo (P. 189).
4. Resultados
4.1.Caracterización del contexto
Durante el periodo contemplado, 2003-2013, tienen lugar cuatro legislaturas, si bien
dos de modo incompleto. Del mismo modo, dos estarían bajo gobierno del Partido Popu-
lar y las dos centrales del periodo bajo gobierno el Partido Socialista. Tan relevante como
esto es la evolución del contexto socioeconómico, con la crisis económica que se eviden-
cia a partir de 2008 y que sin duda está presente en el debate analizado. Se trata por tan-
to, de un periodo que, por su amplitud, es también desigual, lo que enriquece el análisis,
permitiendo observar el grado de la posible inuencia de las variables contextuales.
TABLA 3. CONTEXTUALIZACIÓN DE LOS DEBATES ANALIZADOS EN CADA LEGISLATURA
Legislatura Debates
VII Legislatura 2000-2004
Gobierno: PP
Contexto socioeconómico: favorable
Ley 56/2003 de Empleo
Debate del Estado de la Nación 2003
VII Legislatura 2004-2008
Gobierno: PSOE
Contexto socioeconómico: favorable
Debate del Estado de la Nación 2005
Debate del Estado de la Nación 2006
Debate del Estado de la Nación 2007
VII Legislatura 2008-2011
Gobierno: PSOE
Contexto socioeconómico: muy
desfavorable
R. Decreto-Ley 3/2011 de Reforma de las Políticas
Activas de Empleo
R. Decreto-Ley 14/2011 de Medidas Complementarias
en materia de Políticas Activas de Empleo
R. Decreto 1542/2011, Estrategia Española de Empleo
Debate del Estado de la Nación 2009
Debate del Estado de la Nación 2010
Debate del Estado de la Nación 2011
X Legislatura 2011-2016
Gobierno: PP
Contexto socioeconómico: muy des-
favorable
Debate del Estado de la Nación 2013
4.2. Caracterización del debate
El debate analizado relativo a las Políticas Activas de Empleo ha sido rico y ello ha
permitido generar los 105 códigos en el análisis. Esta relación de códigos permite identi-
car los temas tratados y su intensidad, entre lo que se pueden destacar la Calidad de los
servicios de empleo o los retos de las políticas de empleo y, por ende, los omitidos. Así
como otras pautas y dinámicas dadas en el mismo, como el ámbito territorial o el disenso
político.
El debate se caracteriza por la notoriedad de la Ley 56/2003 de Empleo en el mismo por
varias razones. En primer lugar, por su mayor amplitud en la tramitación y por tanto, tener un
mayor número de documentos asociados para el análisis; en segundo lugar, por ser un de-
bate monográco sobre las políticas de empleo, después de muchos años en los que no se
había tratado estas políticas y, en tercer lugar, por desarrollarse en un contexto en el que no
había una situación socioeconómica de carácter excepcional o urgente que lo condicionara
en exceso. De este modo, aglutina el 50,1% de las citas codicadas (Tabla 1).
También ha resultado relevante por su contenido especíco, el Real Decreto-Ley 3/2011
relativo a la reforma de las Políticas Activas de Empleo y el Real Decreto 1542/2011 por
al que se aprueba la Estrategia Española de Empleo, con un elevado número de códigos
empleados y citas codicadas.
Por su parte, los distintos documentos vinculados a los debates del estado de la na-
ción, aunque con menor presencia cuantitativa en cuanto a códigos y citas empleadas
derivadas de su carácter general y no especíco sobre la temática objeto de análisis, sin
embargo, han permitido contextualizar otros elementos relevantes vinculados a las Polí-
ticas Activas de Empleo y enriquecer el análisis. Asimismo, la presencia cuantitativa de
todos ellos, ha resultado equilibrada, lo que reeja la idoneidad de su consideración.
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61REVISTA IBEROAMERICANA DE RELACIONES LABORALES
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Estos elementos conuyen en el marco regulador de las mismas, ya que está implícito
que estas políticas han estar en contingencia con el nuevo contexto para mantener su
utilidad. Además, durante los años de crisis económica hacen que adquieran mayor pre-
sencia y profundidad en el debate político.
4.3.4. La política: consolidación de las Políticas Activas de Empleo
Esta cuarta dimensión representa, por su especicidad, la de mayor extensión o pre-
sencia y aglutina las discusiones producidas de forma especíca sobre los aspectos de
las Políticas de Empleo, en general, y de las PAE, en particular.
Esta dimensión política viene determinada, según se desprende del debate analizado,
por el cambio político e institucional. Éste tiene dos elementos principales, el desarrollo
del Estados de las Autonomías con la respectiva descentralización política, y la integra-
ción en la Unión Europea.
La tramitación de la Ley 56/2003, de Empleo, se encuentra muy mediatizada por el
conicto político-institucional, entendiendo por éste un intenso debate que maniesta pos-
turas enfrentadas respecto a la asunción de competencias en estas políticas. No obstan-
te, pierde intensidad en las sucesivas reformas de las PAE conformen éstas integran las
competencias de las CCAA, a través del reconocimiento de la pluralidad de los mercados
de trabajo que anteriormente se exponía. Tal es la intensidad del debate en torno al papel
que los gobiernos autonómicos han de jugar en las PAE, que en el proceso de tramitación
se presentan un elevado número de enmiendas cuya motivación es salvaguardar las com-
petencias de las comunidades autónomas.
El núcleo de la cuestión es el siguiente: una ley como esta, que no permitirá a las
comunidades autónomas legislar sobre servicios públicos de empleo de carácter autonó-
mico ni sobre políticas activas de empleo, ¿va a ser una buena ley para los objetivos de
pleno empleo y de calidad de trabajo? Creo que no. CiU; 21/17).
Respecto a las PAE, se reconoce su moderada implantación en España, hasta que
con la nueva Ley de Empleo 56/2003 se promueve una concepción y desarrollo más
amplio de las mismas forzado, en gran medida, por nuestra integración en la Unión
Europea.
Sin embargo, un cúmulo de circunstancias, entre las que se consideran la necesidad
de mejorar la ecacia de estas políticas, el impacto de la coordenada temporal con la
llegada de la crisis económica, la escasa evaluación de estas políticas, entre otras, dan
lugar a una reforma de las PAE a través de la aprobación del Real Decreto-Ley 3/2011 de
una manera relativamente rápida, respecto a lo que había sido la tónica anterior.
Un elemento clave de esta reforma es el establecimiento de la Estrategia Española de
Empleo que representa como marco normativo para la coordinación y ejecución de las
Políticas Activas de Empleo en el conjunto del Estado que ha de contribuir a fomentar el
empleo de la población activa (EEE, p.1). Como “estrategia” implica diversas medidas y la
participación de diversos actores, y se vinculada a la Estrategia Europea de Empleo. Así,
se pone cierto énfasis en el término “estrategia”, acentuando que ésta representa la suma
de los esfuerzos de todos los actores posibles en materia de PAE.
Uno de los efectos más signicativos que introduce la Estrategia Española de Em-
pleo, es la exibilidad de las Políticas Activas de Empleo. Esta exibilidad es un eje de
orientación para su desarrollo que las dota de capacidad de adaptación a los mercados
de trabajo de cada territorio. Esta exibilidad es un eje de orientación para su desarrollo
que las dota de capacidad de adaptación a los mercados de trabajo de cada territorio:
Los diez ámbitos de Políticas Activas de Empleo conforman un marco exible, y permiten
adaptar el diseño de las acciones y medidas por parte de las Comunidades Autónomas
a las necesidades de cada una de ellas (EEE; p.33).
No obstante, la incorporación de la territorialidad y la exibilidad de las PAE requería
necesariamente de otro mecanismo de coordinación distinto al puramente administrativo
y que se va a establecer, desde el punto de vista del usuario o beneciario, en el Catálo-
go de Servicios. Un concepto que ha resultado muy signicativo, y que se va a relacionar
muy directamente con la calidad de los servicios de empleo.
Otro de los aspectos que resultan de elevada consideración política en el debate, y que
reejan la marcada orientación hacia la oferta del mercado del trabajo de las PAE, es la
atención individualizada y la personalización de los servicios a través de los itinerarios indi-
viduales de inserción. Éstos suponen la “personalización” de las PAE, ya que el itinerario ha
de desarrollarse considerando las características personales y profesionales del demandan-
te de empleo. Además, tienen una elevada implicación en la “activación” del desempleado.
Los itinerarios individualizados de empleo materializan el vínculo entre la personalización de
los servicios, el catálogo de servicios y la calidad de los servicios de empleo. Los itinerarios
materializan otro componente importante para la aplicación de estas políticas, los compro-
misos. Los compromisos pivotan en torno a los itinerarios individuales de inserción, donde
ambas partes, Servicios Públicos de Empleo y desempleados, asumen unos compromisos
para con el otro y así son concebidos en el debate. La prestación del servicio personalizado
debe completarse con la determinación de un Itinerario Individual y Personalizado de Em-
pleo, plasmado en un Acuerdo Personal de Empleo. (EEE, p.26).
Una de las fases relevantes en el desarrollo de cualquier política pública es su eva-
luación. El debate analizado muestra lo decitaria que es la evaluación de las PAE y, en
especial, en sus fases intermedias, es decir, el seguimiento. Con respecto al seguimiento
de las Políticas Activas de Empleo, es recogido en el Real Decreto-ley 3/2011 y en la
No obstante, lo más relevante es el “papel social” que se le otorga a estas fórmulas
en la economía y en la creación de empleo, a pesar de que en España no haya existido
tradicionalmente una cultura que fomente la actividad emprendedora y empresarial.
4.3.2. El marco: Estado de Bienestar y Políticas Sociolaborales.
En esta segunda dimensión, que se ha identicado como el marco, viene a represen-
tar la conexión de las PAE en lo que ha sido el desarrollo de los Estados de Bienestar y
las Políticas Sociolaborales que han integrando la libertad individual con la necesidad de
cierta justicia social. El bienestar social, pivota en la práctica sobre un eje principal que es
el mercado de trabajo, cuya relación de cada una de las personas con el mismo, dene el
estatus de ciudadano y lo hace garante de diversos derechos sociales. De este modo, el
bienestar social, tiene una vinculación directa con el empleo.
El bienestar no se crea con más gasto público. La sociedad del bienestar no se ali-
menta de utopías, se hace realidad con más empleo. (DEN03; PP; 32/8).
Las PAE, como políticas dirigidas al aumento de la ocupación y la disminución del des-
empleo, integran el principio de cohesión social, convirtiéndose en un eje de actuación de
las mismas.
Creemos –aunque usted lo ha mencionado- que en esta ley de empleo debieran
recogerse muchos más aspectos de la política social que son fundamentales para
las personas con problemas. (LE; Mixto; 20/10).
El debate pone de maniesto que la imbricación de la Política Social en las PAE se
ha congurado, principalmente, a través de la identicación de los colectivos más vulne-
rables en el mercado de trabajo. Estas políticas, han incorporado en su marco regulador
esta atención preferente a determinados colectivos. El interés político, mostrado en el
debate en esta cuestión, se ha reejado en la defensa de la participación institucional de
representantes de estos colectivos en los propios órganos del Sistema Nacional de Em-
pleo y en el desarrollo de determinadas medidas.
En el transcurso del periodo, y a pesar de cierta amplitud en la identicación de colec-
tivos más vulnerables, unos colectivos adquieren mayor notoriedad en el debate y regula-
ción de las PAE que otros, destacando el colectivo de personas con discapacidad.
4.3.3. Lo social: Nuevas formas de organización del trabajo.
Desde la llegada de la Sociedad Moderna, la realidad social ha estado marcada por
la manera en que ésta, de forma colectiva, ha organizado la producción de bienes y
servicios para satisfacer sus necesidades. De ahí que esta dimensión, relacionada con
factores asociados a las formas de organización de la producción y el trabajo, se haya
identicado como lo social.
El debate analizado resalta los cambios producidos en el contexto social y productivo,
esto es, vinculados a la organización productiva y laboral. Las repercusiones sociales del
entorno productivo y laboral siempre son de gran envergadura y, por ende, objeto de la
política sociolaboral en general y de la política de empleo en particular. En este sentido,
una de las cuestiones que ha aorado en el debate con cierta intensidad ha sido la conve-
niencia de un nuevo modelo productivo para el país.
Éramos muy conscientes de la necesidad de modernizar nuestro modelo productivo,
de la necesidad de hacerlo más sostenible y competitivo, porque nuestra economía
mantenía una serie de debilidades que comprometían nuestra capacidad de
crecimiento y nuestras posibilidades de futuro. (DEN09; PSOE; 41/3).
La relación de este nuevo modelo productivo con la regulación de las PAE es dada
por sus implicaciones en materia del capital humano necesario. Así, se valora que las
acciones a desarrollar en materia de PAE han de contribuir al cambio de modelo produc-
tivo siendo ésta, además, una de las razones que justica durante