Revista Iberoamericana de
Economía Solidaria e
Innovación Socioecológica
RIESISE
Vol. 7 (2024), pp. 289-307 • ISSN: 2659-5311
http://dx.doi.org/10.33776/riesise.v7.7608
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA GENERAR TRABAJO
DECENTE EN LAS ORGANIZACIONES DE
RECICLADORES DE OFICIO EN COLOMBIA
PUBLIC POLICIES TO GENERATE DECENT WORK IN
ORGANIZATIONS OF WASTE PICKERS IN COLOMBIA
Favio Alexandro Vega
Universidad Cooperativa de Colombia
favio.vegacampusvirtual@ucc.edu.co
Jhon Wilson Perez Pinilla
Universidad Cooperativa de Colombia
jhon.perezpi@campusucc.edu.co
Sohely Rúa Castañeda
Universidad Cooperativa de Colombia
sohely.rua@campusucc.edu.co
César Augusto Santafé Salazar
Universidad Cooperativa de Colombia
cesar.santafes@campusucc.edu.co.
P
Solidaridad económica, economía circular,
recicladores de oficio.
K
Economy solidarity, circular economy, was-
te pickers.
C JEL
: A13, J81, D63, R26,
L38
Fecha de recepción: 14/02/2023
Fecha de aceptación: 29/09/2024
Fecha de publicación: 27/11/2024
R
Las democracias en América Latina tienen
la responsabilidad de garantizar amparo, resti-
tución y promoción de los derechos humanos;
por ello las políticas públicas deben impulsar
condiciones reales de calidad de vida. También
es característico de la región la economía infor-
mal, donde el trabajo y los ingresos son auto-
gestionados individual o colectivamente, pero
se presenta como un desafío para el estado
encontrar formas de promoción de estas eco-
nomías para garantizar los derechos, ante la cri-
sis del trabajo asalariado. En esta investigación
se concreta este desafío en el análisis de cómo
la intersección entre políticas públicas pueden
constituirse en dinamizadores de condiciones
de trabajo decente en las organizaciones de
recicladores de oficio en Colombia. Mediante
una revisión bibliográfica e indagación directa
con líderes se construye una visión analítica y
crítica mostrando los desafíos de articulación
entre economía circular, economía solidaria y
políticas de trabajo decente.
A
Democracies in Latin America have the
responsibility to guarantee protection, restitu-
tion and promotion of human rights; therefore,
public policies must promote real quality of life
conditions. Also characteristic of the region is
the informal economy, where work and inco-
me are self-managed individually or collecti-
vely, but it is a challenge for the state to find
ways to promote these economies in order
to guarantee rights in the face of the crisis of
salaried work. In this research, this challenge
is materialized in the analysis of how the inter-
section between public policies can be consti-
tuted in the dynamization of decent work con-
ditions in the organizations of waste pickers
in Colombia. Through a literature review and
direct research with leaders, an analytical and
critical vision is built, showing the challenges
of articulation between circular economy, soli-
darity economy and decent work policies.
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1. INTRODUCCIÓN
En los países como Colombia, es característico que un alto porcentaje
de la población urbana trabaje en la informalidad, en formas de trabajo
reconocidas como economías populares que aportan de manera activa
a las dinámicas de las economías locales; sin embargo, estas personas
trabajadoras, al igual que sus modelos de negocio y sus medios de
subsistencia, son ignorados y excluidos de los procesos de planificación
urbanístico y económico-territoriales. Así el desempleo y el empleo informal
han aumentado la brecha de desigualdad en los ingresos y por ende la
desigualdad social, acceso a servicios públicos y alimentación de calidad.
Los recicladores de oficio son uno de estos sectores dentro de las
economías populares que enfrentan con mayor rigor estas desigualdades,
exacerbadas por la estigmatización social al relacionar el oficio con
personas en situación de calle, aunque realmente su actividad económica
es el eslabón invisible de la cadena de valor que genera el reciclaje, donde
existen grandes firmas interesadas en los servicios de aprovechamiento
y disposición final de residuos que son negocios de alta rentabilidad. De
ésta manera, es posible mostrar que las organizaciones de recicladores de
oficio se encuentran enmarcados en un sector económico en la llamada
economía circular, donde miles de familias podrían encontrar escenarios
para mejorar sus condiciones de trabajo.
Ahora bien, la disposición final de los residuos domésticos e industriales,
sin lugar a duda han tomado una posición relevante en la agenda pública
a nivel mundial, paralelamente a la discusión en cuanto al uso de los
recursos no renovables en la producción de bienes y servicios de consumo
masivo y la necesidad de reducirlo con la implementación de modelos de
economía circular, en los que sin duda la labor de los recicladores de oficio
es fundamental. A medida que las urbes crecen, aumenta la producción
de residuos y su escaso aprovechamiento reclama atención, dada la
relación con el surgimiento de problemas ambientales y sociales, entre
los que se destacan los vertimientos líquidos que contaminan acuíferos,
el agotamiento de los espacios donde se realiza la disposición final de
los desechos sólidos y la ocupación de los sectores circundantes a estos
afectando a sus pobladores.
De acuerdo con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DANE (2021), la cantidad de residuos sólidos y de residuales generados
en el transcurrir de los procesos de producción, consumo y depósito
alcanzo las 26,46 millones de toneladas en 2019, de las cuales el 85,3%
(22,58 millones de toneladas) está compuesta por residuos sólidos, solo
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RIESISE, 7 (2024) pp. 289-307 ISSN: 2659-5311
el 11.82% corresponde a la tasa de reciclaje y nueva utilización del total
de los productos residuales generados. De esta manera, los recicladores
de oficio se presentan como actores fundamentales en el proceso, por ser
estos quienes con su trabajo realizan la recuperación de residuos a nivel
urbano principalmente.
En el continente, los recicladores de oficio han ocupado una posición
de vulnerabilidad. Según la Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos (2021), solo en la ciudad de Bogotá en el año 2020 y de acuerdo a
los inscritos en el RURO (Registro Único de Recicladores de Oficio) ejercen
el oficio de reciclador 24.310 personas de los cuales el 42% son mujeres y
el 58% hombres, actividad caracterizada por la informalidad y condiciones
precarias de trabajo en cuanto a la operatividad, como a los ingresos, que
en muchos casos no alcanzan para garantizar el acceso mínimo a la canasta
familiar y servicios básicos propios y de sus familias.
Si bien en Colombia los recicladores de oficio han sido reconocidos
como sujetos de especial protección, derivado de sentencias de la corte
constitucional (Sentencia T-724 de 2003, C-355 de 2003, C-793 de 2009,
T-291 de 2009, Auto 275 de 2011, Auto 587 de 2015); la concurrencia de otras
normativas y políticas públicas generan vacíos, inconsistencias y obstáculos
para la real materialización del derecho de la población recicladora a ser
empresarios de los residuos “mediante las figuras de la economía solidaria,
concebidas por la ley para que las comunidades pudieran participar en este
servicio” (Parra y Abizaid, 2021, p. 15). Así, la sostenibilidad del oficio se
pone en riesgo por la competencia con privados de gran tamaño en una
economía creciente; por la falta de una política pública nacional de trabajo
decente; por las limitaciones de la política de economía solidaria en cuanto al
reconocimiento y protección del trabajo asociado y otras formas asociativas
diferentes a las cooperativas y por las dinámicas de planeación territorial que
desconocen a los recicladores como un eslabón de la gestión de los residuos.
En este sentido, este artículo tiene como objetivo principal analizar de qué
manera las actuales políticas públicas colombianas de economía solidaria,
economía circular, experiencias regionales de políticas encaminadas al
trabajo decente y otras subsidiarias ubican a los recicladores de oficio y
así proponer procesos complementarios que se consideran necesario
desarrollar, buscando sostenibilidad social, económica y ambiental
en el ejercicio del oficio, enmarcadas en dinámicas de autogestión y
asociatividad. Estos resultados se derivan de un proceso de investigación,
acción, participación llevado a cabo con 13 organizaciones de recicladores
de oficio y 27 líderes. El eje articulador de la indagación es el Objetivo de
Desarrollo Sostenible (ODS) número 8 “promover el crecimiento económico
sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo
decente para todos” (Naciones Unidas, 2018, p. 39)
2. TRABAJO DECENTE Y RECICLADORES DE OFICIO
El ODS 8 denominado trabajo decente y crecimiento económico cuenta
con 12 metas, que se pueden dividir en tres grupos específicos; el primer
grupo de metas dirigidas al crecimiento económico sostenido, el segundo
Políticas públicas para generar trabajo decente en las organizaciones de recicladores ...
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encaminado al crecimiento económico inclusivo y el tercero vinculado con
crecimiento económico sostenible (Fundación para la Educación Superior y
el Desarrollo [Fedesarrollo], 2019). La protección del trabajo asociado que
realizan los recicladores de oficio a través de organizaciones de economía
solidaria se enmarca en el primer grupo, la meta 8.3: promover políticas
para apoyar la creación de empleo y el crecimiento de las empresas y
segundo grupo que recoge las metas 8.5: trabajo decente e igualdad de
remuneración, 8.8: derechos laborales universales y entorno de trabajo
seguro, y 8b: desarrollar y poner en práctica una estrategia global para
el empleo juvenil e implementar el Pacto Mundial para el Empleo de la
Organización Internacional del trabajo (OIT).
El término de trabajo decente mencionando empieza a ser usado a partir
de 1999 para dar cuenta de las pretensiones de reincorporar dignidad y
estabilidad al trabajo moderno (Lopez, 2021). En otras palabras, para la OIT
es el “trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad
y dignidad, en el cual los derechos son protegidos y que cuenta con
remuneración adecuada y protección social” (2014, p. 371). Según el informe
(Fedesarrollo, 2019) en el propósito 8.5 de hacer al mercado laboral más
inclusivo y fomentar el trabajo decente el país presenta resultados negativos
por debajo de la meta de 2018. De la misma manera asegura este informe
que en cuanto al cumplimiento de la meta 8.8, la población trabajadora
formal afiliada a Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) ha tenido un
acenso a partir del año 2007 llegando para 2018 a un 36,7% a nivel nacional,
0,4 puntos porcentuales abajo de la meta planteada para el 2018 y 11,3
puntos porcentuales respecto a la meta de la siguiente década.
De otro lado, acorde con el reporte nacional voluntario: Acelerar
la implementación para una recuperación sostenible del año 2021
(Departamento Nacional de Planeación), antes de la pandemia Covid-19,
la tasa de formalidad apenas logró un máximo de 37,7% en el 2020. Si bien
el plan nacional de desarrollo 2018 – 2022: pacto por Colombia, pacto por
la equidad, planteó como propuesta generar 1,6 millones nuevos puestos
de trabajo, reduciendo a 7,6 la tasa de desempleo nacional, las coyunturas
generadas por la pandemia y lo que ésta implico en la economía global,
sumado a las políticas nacionales de empleo fue imposible cumplirlas,
llevando al contrario a mayores índices de desempleo y subempleo. Es
importante mencionar que el fenómeno de la migración de población
venezolana se constituye en Colombia en otro desafío para la generación
de empleo, con 1.842.390, de los cuales solo el 5% tiene su situación legal
definida (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2021).
En este contexto, el reciclaje o mejor, el ‘rebusque’ de material reutilizable
en la basura y su comercialización se convierte en un medio de subsistencia,
normalmente no siendo una opción si no única manera de sobrevivir como
respuesta a la imposibilidad de conseguir un empleo formal, la violencia
y falta de oportunidades que provoca el desplazamientos de la regiones.
Ahora, en Colombia, esta actividad se ha convertido en un oficio, dada
la permanencia en el trabajo y los procesos de organización mediante la
economía solidaria iniciados hace varias décadas. Actualmente, el oficio se
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ha convertido en un escenario de trabajo familiar de varias generaciones,
a pesar de la estigmatización; las difíciles condiciones de transporte del
material; contacto con residuos peligrosos y contaminados y exposición
a riesgos de diversa naturaleza por falta de implementos de protección
(Arévalo y Diana, 2021).
Para el caso colombiano se ha dado un mejoramiento de las condiciones
de trabajo de los recicladores de oficio en la medida que se han organizado
en cooperativas y asociaciones, a través de las cuales se activan procesos de
formalización y se logran avances en su reconocimiento social y económico
a través de la acción colectiva. Colombia ha iniciado el desarrollado de un
proceso de inclusión de manera progresiva junto con una modificación en
el modelo establecido en cuanto a la gestión de residuos. Parra y Abizaid
(2021) mencionan que, desde la década de 1990, la población recicladora
ha sostenido una lucha para conservar sus medios de subsistencia frente a
un marco legal, normativo y de políticas s prestación de servicios públicos
de aseo que les excluía y criminalizaba. Esta reivindicación de inclusión
en búsqueda de acciones afirmativas se ha materializado por medio de
pronunciamientos y sentencias emitidas por la Corte Constitucional.
La constitución colombiana de 1991 genera la posibilidad de que los
privados puedan ser prestadores de servicios públicos, que específicamente
en el caso del manejo de los residuos sólidos, abrió una disputa por el
manejo de los mismos; a su vez la Ley 142 de 1994 con reglamentación
en el decreto 421 de 2000 creo la figura ‘organización autorizada’ para
prestar servicios de aseo, relegando las organizaciones de recicladores a
prestar servicio únicamente a nivel rural y a municipios con baja generación
de residuos, asegurando la prestación a empresas por acciones en las
grandes ciudades, donde el negocio se hace más rentable. La acción
llevada a cabo por la Asociación de Recicladores de Bogotá, condujo a
que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-741 de 2003, dejara
abierta la posibilidad de prestar el servicio de aseo en cualquier municipio
o ciudad del país sin importar su estructura demográfica o geográfica (Parra
& Abizaid, 2021). Este mismo año con la proclamación del Código Nacional
de Tránsito Terrestre CNTT por medio de la ley 769 de 2002 se prohíbe la
circulación y uso de vehículos de tracción animal, que para este entonces
eran quizá de los más utilizados por la población recicladora; este después
de una demanda de inconstitucionalidad entablada por un ciudadano,
llego a la corte constitucional que emitió la sentencia C-355 aludiendo la
imposibilidad de erradicarlos porque esto significa la violación al derecho
de libre circulación y era la herramienta de trabajo indispensable para la
subsistencia de los recicladores; aludiendo también la sentencia a que la
tracción animal fuera remplazado sin afectar la labor de los recicladores
(Parra & Abizaid, 2021).
También para este mismo año, la Corte Constitucional por medio de
la sentencia T-724 de 2003, se pronunció de forma positiva a favor de los
recicladores, exigiéndole al Gobierno de Bogotá que en la contratación de
empresas prestadoras del servicio de recolección de residuos bajo la lógica
de áreas de servicio exclusivo, incluyera acciones afirmativas que favorecieran
Políticas públicas para generar trabajo decente en las organizaciones de recicladores ...
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a los recicladores como requisitos de experiencia y capacidad financiera
que pudieran ser cumplidas por las empresas solidarias constituidas por
los recicladores. Por otra parte, este mismo año, los recicladores de oficio
organizados logran la derogatorio del artículo 28 de Ley de Servicios Públicos
Domiciliarios, que establecía que los residuos sólidos perteneces al estado
y este a su vez le cede el usufructo a las empresas prestadoras de servicios,
porque dicha condición impediría en el futuro que los recicladores de oficio
pudieran dar continuidad a su labor en las calles (Parra & Abizaid, 2021).
Algunos años más adelante, la Corte Constitucional señala que los
recicladores pertenecen a un grupo en condiciones o alta posibilidad de
pobreza y vulnerabilidad y que por tanto los gobiernos locales deberán
encontrar mecanismos que garanticen dos objetivos: “evitar que la actividad
de los recicladores informales vaya en contravía con los objetivos de aseo,
manejo del espacio público y preservación del ambiente […]sin recurrir,a
priori, a medidas altamente restrictivas de las actividades de los recicladores
de la calle” (Sentencia C-793, 2009). Simultáneamente en el 2009 se
cierra el vertedero a cielo abierto de la Navarra en la ciudad de Cali, y a
través de la Sentencia T-291 del 2009, la Corte consideró la necesidad de
implementar acciones afirmativas integrales que favorezcan específicamente
a la población recicladora y que el estado debía buscar alternativas para
generar crecimiento frente a la cadena de valor que se configura en torno
del reciclaje. Estas actuaciones debían incluir no solo a los diferentes
organismos gubernamentales en todos sus niveles, sino también integrar
transversalmente otros derechos como vivienda, educación y salud (Parra &
Abizaid, 2021).
La acción colectiva de los recicladores marca entonces el devenir de los
procesos de formalización progresiva como prestadores del servicio público
de aseo en el componente de aprovechamiento, que existen en Colombia,
siendo claro de la ruta histórica que no es fruto de una política de promoción
del trabajo decente en la economía informal sino una respuesta del estado
ante la presión de un grupo social específico. El país no cuenta con una
política nacional en sí misma, si existen algunas iniciativas regionales, dentro
de las que se destaca la política pública de trabajo decente y digno de la
ciudad de Bogotá.
De cualquier modo se reconoce al decreto nacional 596 de 2016 emitido
por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como la norma más
concreta para la población recicladora, pues establece los requisitos exigidos
para la formalización progresiva de los prestadores del servicio público
de aprovechamiento y establece la bitácora para que las organizaciones
alcancen la formalización (Unidad Adminitrativa Especial de Servicios
Publicos Subdireccion de Aprovechamiento, 2021).
3. RESULTADOS
Teniendo en cuenta que no existe en Colombia una política pública para
la formalización de la economía popular, se encontró que los recicladores
de oficio han logrado generar instrumentos de política pública a través
de sentencias, autos y tutelas emanados por el sistema judicial que le
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ordena a la rama ejecutiva definir dentro de sus funciones públicas la
atención específica de la población recicladora. Para las organizaciones
de recicladores este es su marco de interlocución con el estado, no
obstante, existen otros procesos de gestión pública y políticas públicas
conexas que son convergentes en un sentido estratégico pero dispersas
en la práctica, y que en un diálogo político común pueden contribuir a
los objetivos de trabajo decente de los recicladores de oficio.
A continuación se presenta un análisis de las políticas relacionadas
con los recicladores de oficio y los aportes que hace cada una a una
estrategia de trabajo decente efectiva. En el caso de la política nacional
de trabajo decente, como se mencionó anteriormente, no existe, sin
embargo hay avances a nivel local y algunos elementos de nivel nacional,
donde es posible encontrar acciones públicas para la formalización de
la población recicladora. La política pública de economía solidaria fue
actualizada en el año 2021 siendo el principal instrumento del sector
solidario para avanzar en la resolución de problemas estructurales para
su desarrollo como las formas asociativas y el reconocimiento del trabajo
asociado, aspectos claves para las organizaciones de recicladores de
oficio. La estrategia nacional de economía circular, la alianza para el
reciclaje inclusivo y los decretos y resoluciones sobre recicladores, son
instrumentos de política pública que se constituyen en herramientas
para promover la articulación de actores y el desarrollo de las funciones
públicas en el tema de residuos y subsidiariamente con respecto a los
derechos de los recicladores.
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABAJO DECENTE
Política de trabajo decente en Bogotá
En el año 2014 se aprobó la Política Pública de Trabajo Decente y Digno
de Bogot, luego de un amplio debate participativo con actores públicos
y privados (Revista Foro, 2014). Esta política fue planteada teniendo en
cuenta las recomendaciones que en sentido del trabajo decente realiza la
OIT. Se proponen intervenciones principalmente en lo referido a trabajo
de menores de edad y la seguridad y salud en los entornos laborales
(Lopez, 2021). En este mismo sentido con la implementación de una ruta
de atención, la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos se
propone como meta la inclusión de recicladores de oficio en estrategias
para erradicar el trabajo infantil desde la participación de sus mismos
núcleos familiares, las organizaciones, organismos del orden distrital,
el nacionales e internacionales y con la participación de la empresa
privada que apoyan activamente Basura Cero, programa que busca
dar mayor impulso a la cultura del reciclaje (Ayela, 2014). Esta política
pública hasta el día de hoy ha logrado abrir espacio a los trabajadores
de las economías populares, que, si bien con el cambio de gobernantes
ha tenido dificultades para su continuidad, la existencia de la política ha
permitido mantener el diálogo social.
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Política pública de trabajo decente nacional
Oficialmente, la ley 1753 de 2015 aprueba el plan nacional de desarrollo
2014-2018 donde se menciona por primera vez y la promoción de una política
en materia de trabajo decente. En el artículo 74 titulado política nacional
de trabajo decente se indica que su objetivo es promover la generación
de empleo, la formalización laboral y la protección de los trabajadores
de los sectores público y privado. Orienta que las entidades territoriales
formularán políticas de trabajo decente en sus planes de desarrollo, en
concordancia con los lineamientos que expida el Ministerio del Trabajo. El
Gobierno Nacional también se propuso fijar las reglas para garantizar el
cumplimiento de las normas laborales en los procesos de tercerización y
así mismo se impuso la tarea de garantizar que las actividades permanentes
de las entidades públicas sean desarrolladas por personal vinculado a la
planta de personal. El artículo 75 titulado fortalecimiento del diálogo social
y la concertación, indica el impuso de programas con enfoque territorial
que fortalezcan el diálogo social y la concertación laboral, la prevalencia de
los derechos fundamentales del trabajo y la sostenibilidad de las empresas”
(Ley 1753 de 2015). La política pública nacional no logró materializarse.
3.2 POLÍTICA PÚBLICA DE ECONOMÍA SOLIDARIA
A nivel nacional antecede el desarrollo de un sin número de procesos
en torno a la economía solidaria que datan del año 1931 con la primera ley
Tabla 1 Dimensiones de política pública de trabajo decente
relacionadas con los recicladores de oficio
Categorías
analíticas Política pública de trabajo decente Bogotá y nacional
Entidad res-
ponsable
Ministerio del Trabajo en el orden nacional
Secretaria Distrital de Desarrollo Económico de Bogotá
Frente al reci-
clador Impulsar la labor del reciclador
Frente a su or-
ganización
Reconoce la importancia de la organización de recicla-
dores para alcanzar desarrollo individual.
Frente a su
oficio
Reconoce la importancia social de este grupo social
para alcanzar las metas planteadas en basura cero.
Frente a la so-
ciedad
Busca dar reconocimiento social no solo a su labor, sino
que también a sus personas frente al resto de la socie-
dad.
Frente al me-
dio ambiente
Da un lugar prioritario a la función del reciclador en la
consecución de la meta de reducción de residuos en
relleno sanitario.
Fuente: elaboración propia
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promulgada: sobre sociedades cooperativas (Martinez, 2016). En la década
de los ochenta, nuevamente se inicia la expedición de actos administrativos
y legislativos y se crearon organismos del estado para la promoción y
vigilancia. En los noventa con la promulgación de la constitución política
de 1991, se introdujo la solidaridad como principio fundante. Así la
conceptualización de solidaridad, se ve extendida por todo el cuerpo de
la constitución, como también todas las formas de asociación. La década
del 2000 se inicia con la creación de los organismos de apoyo para los
procesos de economía solidaria con el auspicio de la Ley 454 del 1998. En
paralelo que se desarrollaba la economía solidaria se fortaleció la mirada
de libre mercado marcando desafíos importantes para la subsistencia de
las organizaciones del sector.
Durante el primer gobierno de Juan Manuel Santo, 2011 al 2014, por
medio del decreto 4122 de noviembre de 2012 de modifica lo que hasta
ese momento fue el departamento administrativo nacional de economía
solidaria (DANSOCIAL) para dar paso a la actual Unidad Administrativa
Especial de Organizaciones Solidaria (UAEOS) a cargo del recién creado
ministerio de trabajo (Martinez, 2016). Este cambio y otros implementados
redujeron la capacidad institucional para proteger, promover y fortalecer
al sector solidario. El documento CONPES 4051 de 2021, de política
pública para el desarrollo de la economía solidaria concreta la necesidad
de actualizar los instrumentos normativos para resolver problemas de
fomento tales como creación, fortalecimiento e integración del sector; de
Tabla 2 Dimensiones de política pública de economía solidaria
relacionadas con los recicladores de oficio
categorías
analíticas Políticas públicas de economía solidaria
Entidad res-
ponsable
Ministerio del Trabajo en el orden nacional
Frente al reci-
clador
No hay una referencia a esta población específica pero se
incluyen en la categoría de trabajador y genera oportuni-
dades de trabajo para grupos poblacionales excluidos
Frente a su
organización Referente legal para la organización de los recicladores
Frente a su
oficio No hay referencia a esta población específica
Frente a la
sociedad
Contribuyen a mitigar fallas de mercado, generando ex-
ternalidades positivas en lo social, económico y ambien-
tal
Frente al me-
dio ambiente
Conciencia colectiva frente al uso de bienes y servicios
ambientales
Fuente: elaboración propia
Políticas públicas para generar trabajo decente en las organizaciones de recicladores ...
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la educación solidaria, y de la supervisión para la inspección, vigilancia y
control de las empresas en el sector.
Respecto a los recicladores de oficio, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES) en el documento CONPES 4051 (2021)
recoge problemáticas y propuestas de acción que pueden contribuir a su
fortalecimiento. En primer lugar existe una problemática sobre las formas
asociativas reconocidas y una tendencia a una regulación centrada en las
cooperativas del sector financiero. La revisión del marco normativo que se
propone este CONPES es clave para facilitar la implementación de acciones
de fortalecimiento con las organizaciones de recicladores.
Según datos del 2019, se reconocen 428 organizaciones registradas
como prestadores del servicio público de aprovechamiento (Parra &
Abizaid, 2021), la mayoría de ellas se constituyen como asociaciones y
unas pocas como cooperativas. Esto se debe a las dificultades para crear
cooperativas de trabajo asociado, y en general cooperativas, respecto de
la simplicidad de las asociaciones. Pero esto representa otros problemas
para ser tenidos en cuenta en los planes públicos de promoción y
fortalecimiento de la economía solidaria porque el marco normativo
solo habla expresamente de cooperativas, asociaciones mutuales y
fondos de empleados, dejando una alternativa no regulada para formas
organizativas que cumplen los principios de la economía solidaria, pero
la ley no define cómo y quién determina que una entidad por fuera de las
mencionadas, es o no del sector. Estas organizaciones agrupan a más de
32.066 de recicladores y recicladoras, pero es de aclarar que no hay datos
de todas las organizaciones y para el año 2014 se estimaba que solo el
30% de los recicladores estaba asociado a una organización solidaria (Red
de Ciudades como Vamos, 2014), encontrándose por lo menos 3 tipos de
recicladores: los de oficio permanente, es decir, es su trabajo y fuente de
ingresos, usualmente los que se organizan; otros recicladores son de oficio
temporal, realizan el oficio con un objetivo temporal; y el tercer grupo
son las personas del ‘rebusque’ asociado a poblaciones en condiciones
de extrema pobreza y migrantes (Tarupi y De La Fuente, 2016). Es clara
entonces la necesidad de acciones de fomento y fortalecimiento de la
asociatividad de los recicladores de oficio.
El otro campo problemático para los recicladores de oficio es la limitación
actual de la normatividad del trabajo asociado bajo la figura de cooperativas
de trabajo asociado (CTA). En el periodo 2002-2007 esta figura jurídica fue
usada como eufemismo para ocultar la verdadera naturaleza de la empresa
de servicios temporales, debido a que las CTA estaban por fuera del
régimen laboral colombiano. Este mal uso generó problemas para grupos
sociales de trabajo informal que si responden a la naturaleza de esta figura
de la economía solidaria: “crear condiciones materiales y jurídicas para que
ciudadanos poseedores sólo de su capacidad o fuerza de trabajo, o de ésta
y de algún pequeño capital, se asociaran para construir empresa, y a partir
de ella, generar su propio empleo” (Farné, 2008, p. 262). Una actualización
de política que resuelva estos dos temas contribuye de manera sustancial a
los procesos de formalización de los recicladores de oficio.
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3.3 ESTRATEGIA NACIONAL DE ECONOMÍA CIRCULAR
En el plan de desarrollo nacional 2018 – 2022 se crea el “Pacto por
el Emprendimiento y la Productividad”, bajo el principio de “producir
conservando y conservar produciendo” (Fedesarrollo, 2019). Indica dicho
plan que desarrollar y poner en marcha una Estrategia Nacional de Economía
Circular, formalizada en el año 2018, ofrecerá oportunidades importantes
no solo para reciclar, reutilizar y recuperar, sino también repensar, reparar,
reproponer, remanufacturar, reducir y restaurar los materiales residuales
(Gobierno de la República de Colombia, 2019).
Si bien esta estrategia enfoca sus esfuerzos a una adecuada gestión
de los recursos no renovables, también tiene impactos sociales que
atañan directamente al objeto de estudios del presente trabajo, pues
involucra ineludiblemente la inserción de recicladores de oficio dentro
del planteamiento de los esquemas para dar nueva vida a los materiales
recuperados al ciclo productivo y también propiciar espacios para la
generación de empleo y emprendimiento basados en la recuperación de
materiales que emergen como respuesta a los nuevos planteamientos de
negocio y sus mercados.
Es importante resaltar que dentro del público objetivo de la estrategia
se encuentran empresas manufactureras, importadores y exportadores,
gremios, academia y los prestadores en el componente de aprovechamiento.
Los trabajadores recicladores de oficio y transformadores son fundamentales
Tabla 3 Dimensiones de la estrategia de economía circular relacionadas
con los recicladores de oficio
Categorías
analíticas Estrategia nacional de economía circular
Entidad res-
ponsable
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Frente al reci-
clador
El reciclador como parte de una estrategia, sin proponer
acciones para la mejora de sus condiciones de vida.
Frente a su or-
ganización
Plantea la necesidad del fortalecimiento de la organiza-
ción de recicladores como forma de fortalecer un esla-
bón de la cadena conjugada por la economía circular.
Frente a su
oficio
Se da importancia estratégica frente al cumplimiento de
las metas de la estrategia.
Frente a la so-
ciedad
Indirectamente pone al reciclador como elemento fun-
damental de la sociedad aun cuando lo plantea desde la
necesidad de alcanzar las metas de reducción y recupe-
ración de materiales
Frente al medio
ambiente
Siendo la estrategia una política con tintes ambientales,
reconoce la importancia del reciclador en los procesos
de economía circular.
Fuente: elaboración propia
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para poder implementar la estrategia, especialmente en lo que refiere a la
etapa final o cierre del ciclo de materiales. En la estrategia resalta el hecho
de que se requieren desarrollos normativos y procesos socioculturales
frente al aprovechamiento, especialmente un compromiso mayor por parte
de los gobiernos territoriales para diseñar planes integrales de gestión
de residuos sólidos y estrategias para la conformación y formalización de
organizaciones de la población recicladora de oficio.
Por ejemplo, en las metas de flujo de envases y empaques, se plantean
cuatro indicadores, de los cuales dos exponen la importancia estratégica
de los recicladores de oficio en su cumplimiento: “Número de recicladores
en proceso de formalización / formalizados asociados a la norma 1407 de
2018 de envases y empaques” que tiene como meta generar línea base de
organizaciones de recicladores articulados con la responsabilidad extendida
del productor de envases y empaques al año 2022 (Gobierno de la republica
de Colombia, 2019) y otra meta es: Línea base en toneladas de residuos
entregadas a las empresas transformadoras por recicladores en proceso de
formalización, al 2022 (Gobierno de la republica de Colombia, 2019).
En conclusión, la estrategia nacional de economía circular reconoce e
incluye dentro de sus objetivos la labor de los trabajadores recicladores
de oficio, pero al igual que las políticas públicas de trabajo decente, no
dan respuestas concretas a las necesidades directas de las comunidades y
organizaciones recicladoras de oficio, como el acceso a seguridad social,
garantía de fuentes de material confiables y suficientes para devengar lo
necesario para su sustento.
3.4 ALIANZA PARA EL RECICLAJE INCLUSIVO
En respuesta a las demandas de los recicladores de oficio, en 2014 se
formaliza la “Alianza para el reciclaje inclusivo” como una decisión estatal,
marcando como finalidad la promoción para alcanzar la formalización
y fortalecer las comunidades recicladoras a nivel país, a modo de una
estrategia generadora de desarrollo social, que aportara a los técnico y
económico en el modelo de aprovechamiento de los residuos; así mismo
para dar mayor dinamismo a la construcción de una política pública con
impacto social y q capas de perdurar en el tiempo (Giraldo, 2020).
La estructuración planteada para la alianza para el reciclaje inclusivo
se concentra en cuatro ejes desde donde inicia su accionar y que fueron
definidas participativamente y concertadas buscando dar incentivos a los
eslabones de su cadenas de valor; este propone impulsar convenios a
favor de desarrollar modelos para aprovechar los residuos sólidos a la vez
que se alcanza la inclusión de los recicladores en estado de formalización;
fomentando el estudio de los sistemas de mercado preexistentes y los
que tienen futuro potencial en consumo de materiales aprovechables
recuperados; también dar mayor fomento a los procesos innovadores
con aplicación de tecnología a la industria, a fin de promover una mayor
participación de materiales recuperados a la hora de implementar los
procesos de producción (Red de Ciudades como Vamos, 2014).
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La acción de esta alianza se fundamenta en los Planes de Gestión Integral
de Residuos Sólidos (PGIRS), de acuerdo a lo previsto por el Decreto 2981
de 2013 articulando esfuerzos de las empresas, los gobiernos locales
y promoviendo la cultura de la separación de materiales (Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, 2015). Se complementa con una unidad de
observación para analizar la información a nivel nacional sobre la cadena
valor del reciclaje. El tercer eje tiene como propósito impulsar la investigación
e identificación de buenas prácticas de reciclaje inclusivo. Y el cuarto busca
estructurar modelos para la formalización de la población recicladora,
teniendo como finalidad alcanzar la constitución y reconocimiento como
prestadores del servicio público de aseo, aspecto que desarrolla el decreto
596 de 2013
4. ANALISIS DE HALLAZGOS Y RESULTADOS
Se entiende que las políticas públicas involucran tanto el papel como
administrador de servicios básicos y bienes públicos que es responsabilidad
del estado, como mejores respuestas a desafíos sociales y políticos.
Entonces así las políticas públicas se presentan como fundamentales en
la construcción de realidades social, donde la participación contrario a lo
Tabla 4 Dimensiones de la Alianza para el reciclaje inclusivo
relacionadas con los recicladores de oficio
Categorías ana-
líticas Alianza para el reciclaje inclusivo
Entidad respon-
sable Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Frente al recicla-
dor
Reconoce al reciclador como un sujeto de especial
protección constitucional y busca generar desarrollo
personal por medio de su labor.
Frente a su or-
ganización
Plantea estrategia para el fortalecimiento de la organi-
zación de recicladores, como forma de fortalecimiento
empresarial, que logre dinamizar los procesos de reci-
claje en manera inclusiva y de la mano de los recicla-
dores de oficio.
Frente a su ofi-
cio
Reconoce y maximiza la importancia de su labor en el
desarrollo regional.
Frente a la so-
ciedad
Impulsa estrategias para el reconocimiento y exalta-
ción de su persona y su labor frente al resto de la so-
ciedad.
Frente al medio
ambiente
Relaciona y recalca su labor frete a la reducción de
residuos sólidos dispuestos en relleno sanitario y la im-
portancia de la reutilización de residuos.
Fuente: elaboración propia
Políticas públicas para generar trabajo decente en las organizaciones de recicladores ...
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que afirman algunos detractores, le da legitimidad y pertinencia a la acción
del estado (Torres & Santander, 2013). Las políticas analizadas retoman
problemáticas asociadas a los recicladores que desde el punto de vista de
los demás actores son relevantes, no obstante, la preocupación principal
de los recicladores es tener ‘mejores fuentes de material’, lo cual es una
expresión de la tensión existente entre las medidas de aseguramiento de
la calidad del servicio público de aseo y la realidad de los recicladores en
su trabajo cotidiano. Esto implica que la formalización empresarial requiere
un diálogo real con las políticas de trabajo decente para que finalmente
la presión de la formalización no debilite los procesos organizativos
generados por los recicladores.
Un aspecto clave de este diálogo entre economía circular y trabajo
decente lo expresan este mensaje de las organizaciones: ‘el reciclaje
sin recicladores es basura’. Este llamado a la institucionalidad implica
el reconocimiento como actores de la cadena de valor del reciclaje,
entendiendo las diferencias que existen entre las organizaciones de
recicladores y la empresa privada. En este aspecto es donde la política
pública de economía solidaria podría contribuir de manera sustancial al
desarrollo empresarial desde un enfoque asociativo de los recicladores,
ya que actualmente la política pública de formalización los entiende como
empresa privada.
La presencia de los recicladores en el servicio público de
aprovechamiento de residuos también devela la necesidad que los PGIRS
avancen en mejores modelos de disposición final de los residuos y que
den mayor relevancia al circuito de “recuperación, recolección, transporte y
aprovechamiento de residuos aprovechables” (Tarupi y De La Fuente, 2016,
p. 87). que tiene un componente sustancial en el incentivo a la separación
en la fuente y la tecnificación de la actividad de los recicladores, ya que
la política de formalización de recicladores busca fortalecer ese primer
eslabón de la cadena de valor del reciclaje pero los PGIRS no presentan
estímulos al reciclaje ni articulación real entre los prestadores del servicio
para la disposición final y los recicladores de oficio. Hasta el momento ha
sido discrecional de los gobiernos locales promover estas articulaciones a
favor de los recicladores. Bogotá se ha convertido en uno de los territorios
donde mayor avance se ha dado en esta articulación.
En la ciudad de Bogotá, la alcaldía estableció en su plan distrital de
desarrollo 2012-2016, como parte de su política de aseo la reducción
en la generación de basura con el slogan ‘basura cero’; a la vez que se
estructuró el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos con un enfoque
tendiente al aprovechamiento, la reutilización de los materiales reciclados;
y la formalización del oficio del reciclador, trabajando en la dignificación de
la población recicladora y el fomento de su organización para llevarlas a la
plena autosostenibilidad con un enfoque solidario (Parra & Abizaid, 2021)
Un último elemento de diálogo entre políticas públicas está relacionado con
la separación en la fuente, punto de inicio de la cadena del aprovechamiento.
Tanto los PGIRS, la estrategia de economía circular y la estrategia de reciclaje
inclusivo convergen en este sentido. Un campo de oportunidad se encuentra
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en el concepto de consumo socialmente responsable cuyo “principio
fundamental es que todos somos responsables, con nuestra compra, de los
impactos sociales y ambientales de la producción” (Izquierdo, Vaca y Mena,
2019, p.105), que responde al enfoque de la economía social y solidaria
como nuevas formas de producir, distribuir y consumir; que finalmente
redunda en una idea de solidaridad económica ampliada, es decir, entender
los procesos económicos insertos en “relaciones sociales que tienden a
la reciprocidad para satisfacer las necesidades materiales humanas y la
reproducción integral de la vida” (López y Marañón-Pimentel, 2019, p. 176)
que desborda lo humano y se conecta con los ecosistemas vivos.
5. CONCLUSIONES
Si bien en Colombia se han fomentado iniciativas en torno al mejoramiento
de la calidad de vida de los recicladores de oficio y su labor, solamente en
las últimas dos décadas se han emprendido caminos ciertos con políticas
explicitas y con mayor grado de certeza como es el caso de la alianza para
el reciclaje inclusivo y la estrategia nacional de economía circular, descritos
en el presente trabajo, que si bien enfocan sus esfuerzos principalmente en
el problemas de la disposición y aprovechamiento de los residuos sólidos,
tiene en cuenta a las comunidades recicladoras de oficio y su importancia
estratégica en la consecución de las metas planteadas.
En cuanto al componente de trabajo decente, éstas mismas políticas
dejan espacios vacíos, pues dentro de sus planteamientos no aluden
directamente al acceso a seguridad social diferenciada de la población
recicladora, al trabajo seguro y al ingreso digno acorde a la importancia de
su labor en el cierre de ciclo de materiales. Sin duda, estas problemáticas de
los recicladores conectan directamente con una necesaria transformación de
la cultura del tratamiento de los residuos a nivel de las familias y las empresas,
de ésta manera, los recicladores de oficio cambian de posición social, como
problema a ser parte estratégica de la solución a la gestión de residuos.
De otro lado, el caso de los recicladores de oficio permite ver como
las economías transformadoras son una alternativa para el crecimiento
económico y el desarrollo sostenible. El caso también explica de manera clara
lo que en la economía solidaria se señala como hacer economía orientada
a las personas, aquí la autoorganización ha permitido el reconocimiento
como sujetos de derechos y dignificación de su trabajo. Los recicladores de
oficio, independientes y los que pertenecen a organizaciones, manifiestan
expresamente la firme intención de mantenerse en este oficio, que es y será
considerado por ellos no solo como un medio de subsistencia, sino como
una forma de aportar al futuro de la sociedad.
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apropiación social del conocimiento para el fortalecimiento de la gestión
socio-empresarial de las organizaciones de recicladores/as en Colombia,
Políticas públicas para generar trabajo decente en las organizaciones de recicladores ...
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RIESISE, 7 (2024) pp. 289-307
http://dx.doi.org/10.33776/riesise.v7.7608
integrando el enfoque de la economía circular y la economía solidaria”
financiado por la Cooperación Alemana para el Desarrollo GIZ, a través del
Programa Empleos Verdes en la Economía Circular -PREVEC.
CONTRIBUCUIONES
Todos los autores han contribuido en todas las fases de la investigación,
así como a la hora de redactar el documento final.
