Revista Iberoamericana de
Economía Solidaria e
Innovación Socioecológica
RIESISE
Vol. 7 (2024), pp. 79-96 • ISSN: 2659-5311
http://dx.doi.org/10.33776/riesise.v7.8272
R
El artículo plantea el análisis comparado
de las políticas de fomento y promoción de la
Economía Social y Solidaria en Argentina, Brasil
y Colombia. El período elegido para el análisis
comprende desde el 2000 al 2015. Desde el
análisis del cambio político y los arreglos insti-
tucionales que se generan ante el cambio polí-
tico se ofrecen elementos de análisis y reflexión
sobre los procesos que caracterizan las practi-
cas estatales para el fomento de las organiza-
ciones de la Economía Social y Solidaria hacien-
do referencia a la emergencia de la Economía
Popular. Los procesos de instrumentalización
y legitimación han generado la integración de
políticas orientadas a la Economía Social Soli-
daria y Popular.
A
The article undertakes a comparative
analysis of policies aimed at fostering the
Social and Solidarity Economy in Argentina,
Brazil, and Colombia during the period from
2000 to 2015. Through examining political shi-
fts and resulting institutional arrangements, it
provides insights into the state practices con-
cerning the promotion of Social and Solidarity
Economy organizations, particularly in light of
the emergence of the Popular Economy. The
study delves into how processes of instrumen-
talization and legitimation have facilitated the
incorporation of policies targeting the Social
Solidarity and Popular Economy sectors.
ENTRE LEGITIMIDAD E INSTRUMENTALIZACIÓN
POLÍTICA. ECONOMÍA SOCIAL SOLIDARIA Y
POPULAR EN ARGENTINA, BRASIL Y COLOMBIA
BETWEEN LEGITIMACY AND POLITICAL
INSTRUMENTALIZATION. SOLIDARITY AND POPULAR
SOCIAL ECONOMY IN ARGENTINA, BRAZIL AND COLOMBIA
César Sánchez Álvarez
Departamento de Psicología y Sociología
Universidad de Zaragoza
Grupo de Investigación GESES
c.sanchez@unizar.es
P
Políticas públicas, desarrollo social, coope-
rativas, economía social, economía solidaria.
K
social and solidarity economy, social eco-
nomy, public policies, social development.
C JEL
: O20, O54, O57 y P13
Fecha de recepción: 06/05/2024
Fecha de aceptación: 09/09/2024
Fecha de publicación: 27/11/2024
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1. INTRODUCCIÓN
Las economías latinoamericanas durante los años noventa se sometieron
a reformas institucionales para garantizar más mercado y menos Estado.
Las empresas cooperativas se mantuvieron e incluso aumentaron su
número debido a la capacidad del Estado para fomentar y promocionar
las empresas cooperativas y así generar mercados más plurales y mayores
niveles de eficiencia.
Las agencias multilaterales de las Naciones Unidas, incluida la
Asamblea de las Naciones Unidas, llevan recomendando el fomento y la
promoción de las empresas cooperativas más de cincuenta años, desde la
Recomendación de la Organización Internacional del Trabajo n. 127 del año
1966. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) aprobó la resolución
relativa al trabajo decente y la Economía Social y Solidaria (ESS) en su 110ª
Conferencia Internacional del Trabajo. Esta resolución ofrece una definición
de la ESS que incluye a cooperativas, asociaciones, mutuales, fundaciones,
empresas sociales, grupos de autoayuda y otras entidades que operen bajo
la cooperación voluntaria, la ayuda mutua, la gobernanza democrática o
participativa, la autonomía y la independencia, y la primacía de las personas
y el fin social sobre el capital en la distribución y el uso de los excedentes
y de los activos (OIT, 2022:2-3). La Asamblea de las Naciones Unidas en
su 77º periodo de sesiones aprobó la resolución A/77/l.60 dirigida a
promover la ESS para el desarrollo sostenible, a partir de reconocer la
resolución de la OIT, con el objetivo de alentar a los Estados miembros a
promover estrategias y políticas que apoyen la ESS a través de la creación
de estadísticas nacionales e incentivos fiscales y de contratación pública
(Asamblea Naciones Unidas, 2023: 3).
Este trabajo plantea evidencias sobre el rol que tienen las instituciones
en la formulación de políticas públicas del fomento de la ESS, así como el rol
significativo del Estado en América Latina. Se pone atención en Argentina,
Brasil y Colombia, durante el periodo 2000 al 2015, para evidenciar el
impacto del cambio político en las políticas de fomento de la ESS. El trabajo
analiza procesos latinoamericanos de inicios del siglo XXI que dan forma
a las nuevas políticas de fomento cooperativo como empresas de la ESS.
Desde un aspecto práctico, el análisis se centra en las entidades del Estado
y las relaciones con las cooperativas. Se plantea el análisis a la arquitectura
estatal para la promoción de la ESS. En cambio, desde la dimensión teórica,
se profundiza sobre el impacto del cambio político en las transformaciones
de las instituciones de fomento y promoción de las empresas cooperativas
como empresas de la ESS, respondiendo a cómo impactan los cambios
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políticos (North, 1991) en la construcción de políticas de fomento de las
cooperativo en América Latina.
El artículo está organizado en seis apartados. En primer lugar, se presenta
el marco teórico seguido de la metodología. En un tercer momento se
realiza la exposición de los hallazgos a partir de la identificación y análisis
de los elementos de legitimidad histórica y las instituciones de fomento
cooperativo. En último lugar se plantea las conclusiones y la discusión final.
2. MARCO TEÓRICO.
Desde inicios del siglo XXI, diferentes países de América Latina han
tenido una fuerte atención al fomento, promoción y fortalecimiento de las
cooperativas, dando forma a la ESS a través de un fuerte discurso ideológico
en la construcción de un modelo de desarrollo sostenible y la convivencia
(Guerra, 2010; Castillo, 2011; Vuotto, 2011; OIT, 2012; Rodríguez, 2015
y Nagao y Álvarez, 2022), conformando un paradigma alternativo al
capitalismo y caracterizado por ser un sector económico de base solidaria
(Uribe Garzón, 2002:442).
La ESS aparece como concepto aglutinador de diferentes actividades
económicas basadas en la asociación voluntaria, la propiedad común de
los medios de producción, la gestión colectiva, el poder ejercido por la
comunidad de trabajadores y en el esfuerzo mutuo, en pro de intereses
comunes (Gaiger, 2009). Estas organizaciones se basan en los siguientes
principios: finalidad de servicio a los miembros de la colectividad más que
de beneficio, autonomía de gestión, procesos de decisión democrática,
primacía de las personas y del trabajo sobre el capital en el reparto de
los beneficios (Monzón y Defourny, 1992), vinculados a los principios
cooperativos reconocidos en las recomendaciones de la OIT. Desde la
Recomendación n. 127 del 1966 de la OIT se ha tenido en cuenta el rol de las
cooperativas en el progreso económico y social de los países, en específico
los países del Sur global. Los trabajos de comisiones de estudio y el análisis
de los Informes del Secretario General de las ONU, han demostrado que
las cooperativas son relevantes para que los individuos de zonas rurales y
urbanas, en el Norte y Sur global, puedan mejorar las condiciones de vida
y contribuir al progreso social, económico, político y cultural del territorio
donde participan.
En el caso de las recomendaciones de las instituciones de desarrollo
cooperativo en el sector financiero de América Latina se pueden llevar a
la totalidad de las cooperativas, por sus implicaciones en la demanda de
políticas públicas para potenciar su desarrollo (Buendía, 2009). Los trabajos
que han recopilado las experiencias emergentes de ESS en el contexto
iberoamericano han identificado una pluralidad de realidades que
tienen vinculación con la ESS a nivel nacional. Las diferentes experiencias
responden a las crisis del Estado del Bienestar Social en Europa, a diferencia
de América Latina donde existe un menor reconocimiento y fomento por
parte del Estado (Álvarez y Marcuello, 2020, Correa, 2022).
El sistema de la Naciones Unidas ha tenido un rol relevante en el fomento
histórico del cooperativismo a nivel mundial y en América Latina (Sánchez,
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2011 y 2016) y de la ESS (Pouzoulet, 2023) orientándose a fortalecer su
presencia en el mercado. Igualmente ocurre en la Unión Europea. Desde
las crisis económicas, el reconocimiento de las empresas de la Economía
Social ha esto vinculado con el proceso de mercantilización de corte
neoliberal (Chabanet et al. 2023).
Los cambios en las relaciones público-privadas, influenciadas por
los ciclos políticos (Devlin y Moguillansky, 2010), crean dificultades en la
gobernanza de las políticas públicas por parte de empresas cooperativas
(Sánchez Álvarez, 2012), donde la estructura política y económica se basa
en la legitimación del poder socioeconómico.
La política puede ser analizada como la búsqueda para establecer
políticas públicas sobre determinados temas, o influir en ellos (Lahera,
2004: 7). Si la política pública es entendida como la complejidad del Estado
para crear mecanismos de gobierno de coordinación y control que generan
mayores niveles de gobernanza de las políticas y aumenta su desempeño
económico, como resultado se mejoraran los niveles de legitimidad social
(Beetham, 1991).
El cambio político y la permanencia de las instituciones políticas a través
del análisis normativo y de la elección racional es la característica del nuevo
institucionalismo (North, 1995; Parra, 2005). Las implicaciones principales
del cambio político son de la reforma, reestructuración o creación de nuevas
entidades en la gestión o de las políticas públicas a través de la construcción
de procesos operativos requiere de intervenciones del Estado a través de
nueva legislación, regulación, estructuras políticas, presupuestos y medidas
fiscales, entre otras políticas públicas. Desde la construcción de la política
pública se distingue entre la co-construcción y la co-producción de políticas
públicas. Donde la co-producción es relativa a la aplicación de la política
pública y la co-construcción haría referencia al diseño de la política pública
entre diversos actores, haciendo hincapié en la participación democrática
de la sociedad civil (Vaillancourt, 2009: 283-289).
En este trabajo, la propuesta de análisis de las políticas públicas desde
el cambio político implica la identificación de los arreglos institucionales
a partir de estrategias de co-construcción de la política de fomento junto
con empresas de la ESS, respondiendo a la pregunta: ¿impacta el cambio
político desde la construcción de políticas en las entidades estatales de
fomento de las empresas cooperativas latinoamericanas?
3. METODOLOGÍA
El objetivo principal es analizar las políticas de fomento cooperativo entre
2000 y 2015, destacando similitudes y diferencias (Sartori, 1984) desde una
perspectiva institucionalista. Se examina la evolución de las instituciones y
la estructura política, enfatizando el rol de los tomadores de decisiones en la
co-construcción de políticas mediante diálogo y persuasión, manteniendo
el Estado su monopolio en la toma de decisiones (Chaves, 2012).
El análisis se centra en Argentina, Brasil y Colombia, destacando la
consolidación de empresas cooperativas en varios sectores (Coque, 2005).
Se utiliza una metodología cualitativa para comparar estas realidades
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(Lijpahart, 1971 y Morlino, 2005) y su evolución histórica. Para identificar
la homogeneidad, es necesario sistematizar propiedades y atributos
comparables (Tonon, 2011). Para comparar unidades geopolíticas, procesos
e instituciones se requiere un método que aborde múltiples propiedades
en un amplio periodo (Fidell, 1998). Este método se fundamenta en la
evolución de políticas de fomento y considera la senda de dependencia
(path dependency) en la historia de la ESS.
El análisis se centra en la consolidación de políticas públicas de
fomento entre 2000 y 2015, se evaluan las estructuras de fomento y la
legitimidad basada en conformidad legal, reglas, creencias compartidas
y consentimiento político. (Beetham, 1991). Se utilizan fuentes normativas
e institucionales y se revisa la literatura nacional sobre ESS, identificando
barreras señaladas por la comunidad académica de cada país.
4. RESULTADOS. EVOLUCIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD DE FOMENTO
4.1. REPÚBLICA ARGENTINA
En Argentina, en el siglo XX la primera experiencia institucional de
fomento se remonta a 1912 con la Sección de “Mutualidad y Cooperación”
de la Dirección General de Economía Rural y estadística del Ministerio de
Agricultura, y en 1923 con la primera ley de cooperativas se crea la primera
oficina de promoción de cooperativas lecheras. En el año 1927 fue creado
el Registro de Inspección, Fomento y Estadísticas dando un nuevo estímulo
al fomento dentro de la Dirección General de Economía Rural y Estadísticas
(del Ministerio de Agricultura) que se convertiría después en la Dirección de
Cooperativas dentro del Ministerio de Industria y Comercio y seguidamente
en la Dirección Nacional de Cooperativas dentro de la Secretaría de Estado
de Comercio en 1958. Diez años después (1967) se daría otro cambio en la
institucionalidad creando el Servicio Nacional de Cooperativas convertido
después en el Departamento de Cooperativas dentro de la Subsecretaría
de Promoción y Asistencia Social del Ministerio de Bienestar Social.
A partir de 1971, durante la dictadura militar del denominado
Estado burocrático autoritario, se crearía el Instituto Nacional de Acción
Cooperativa (INAC) como un organismo descentralizado dentro del
Ministerio de Bienestar Social. Con la restauración de la democracia a través
de las elecciones y el gobierno del Frente Justicialista de Liberación, se
promulga la ley 20.337 y el INAC pasa a tener un Directorio que representa
el movimiento cooperativo (art. 105 y ss.).
Después de la dictadura militar de 1976-1983, el INAC se constituirá en
la Secretaria de Acción Cooperativa (1984) dependiendo de la Presidencia
de la Nación volviendo a ser denominado INAC en el año 1989 bajo
la dependencia del Ministerio de Economía. A final de la década de los
años 90, el INAC se fusiona con el Instituto Nacional de Acción Mutual y se
convierte en el Instituto de Acción Cooperativa y Mutuales (INACyM) bajo
las dependencias del Ministerio de Desarrollo Social (1996). Iniciando el
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siglo el INACyM se transformaría en el Instituto Nacional de Asociativismo y
Economía Social (INAES) (Cracogna y De Lisio, 2007: 66).
El inicio de siglo XXI en Argentina estuvo marcado por las consecuencias
del fin del modelo de convertibilidad, la protesta popular y la represión
social. Estas características evidenciaron la crisis de gobernabilidad que
llevó a la renuncia del Gobierno (Coraggio, 2013: 4). A inicios del siglo se
modifico la política de fomento del cooperativismo y la Economía Social
con la creación del INAES a través del decreto n. 721 del 1 de septiembre
de 2000, sustituyendo al INACyM. El Decreto de transformación plantea en
sus consideraciones la conceptualización de sector de la Economía Social
cimentado en los principios de solidaridad, ayuda mutual y equidad social
(Decreto n. 721 de 2000).
La aparición del concepto de Economía Social como “sector” conformado
por cooperativas y mutuales en las políticas públicas está relacionado a un
modelo de desarrollo social y sostenible. El rol de las cooperativas para
la salida de la crisis requirió de políticas de fomento con impacto a nivel
federal.
El giro de las políticas de fomento cooperativo al fomento de la Economía
Social, se basa fundamentalmente en el momento coyuntural que vivió
Argentina. Se utilizó el concepto de Economía Social en la transformación del
INACyM en INAES para orientar políticas de inclusión social como propuesta
económica. Las políticas orientadas a fomentar la inclusión sociolaboral
de los argentinos se realizaron a través de cooperativas y mutuales más
presentes en el movimiento de empresas recuperadas. Igualmente, se dio
impulso a la asociatividad desde una política de fomento de una economía
más social, como se puede observar de los diversos planes nacionales.
Los planes nacionales impulsaron el trabajo desde la consideración de la
Economía Social, con el objetivo de incluir a población en situaciones de
vulnerabilidad y empobrecida por la crisis del mercado.
El gobierno en 2003 dio continuidad al plan de transferencia (Derecho
Familiar de Inclusión social) denominando “Plan Nacional de Desarrollo
Local y Economía Social – Manos a la Obra”, con el objetivo de promover
la inclusión social a través de proyectos socio-productivos, constitución
de fondos solidarios, fortalecimiento de cooperativas y mutuales y otros
espacios asociativos y organizaciones de la sociedad civil, capacitación
de equipos técnicos y asistencia técnica y capacitación a los beneficiaros
(Chaves Ávila y Pérez de Uralde, 2012: 42).
El rol fundamental del INAES, en las políticas públicas de fomento del
cooperativismo y mutualismo, estuvo determinado por los órganos de
gobierno internos, a saber, el Consejo Consultivo Honorario compuesto
por el presidente del Instituto, dos consejeros en representación del poder
ejecutivo nacional, tres consejeros en representación de asociaciones
mutuales, tres consejeros en representación de las cooperativas, un
consejero en representación de los profesionales especialistas en
cooperativismo y un consejero en representación de los profesionales
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especialistas en mutualismo (art. 1 del D. 721 de 2000) siendo designados
por el Directorio del INAES a propuesta de las entidades representadas.
Argentina se dotó de una nueva institucionalidad pública de fomento y
promoción de la Economía Social que estuvo determinada por la presencia
estatal del cooperativismo y el mutualismo para la salida de la crisis
financiera.
El Decreto n. 721 de 2000, estableció la descentralización del INAES y su
organización en órganos locales competentes (OLC) en las 23 provincias,
siendo los organismos que dan vida al desarrollo de las políticas de
promoción y fiscalización de las cooperativas, generando la participación del
movimiento cooperativo y mutual territorial como instancia representativa
de la Economía Social en el territorio.
El INAES se conformó orgánicamente por tres secretarias para realizar
la función de registro nacional (Secretaria de Registro Nacional de
Cooperativas y Mutuales) para dar apoyo técnico y legal a la Economía
Social nacional. La supervisión en materias de fiscalización y el control
estuvo en manos de la Secretaria de Contralor y el diseño de programas de
fomento cooperativo y mutual se realizó por la Secretaría de Desarrollo y
Promoción. Paralelamente a esta estructura central, se estableció el Consejo
Federal Cooperativa y Mutual, conformado por la presidencia del INAES y
los representantes de los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. El Consejo Federal planifica, coordina y acuerda las políticas
de estado sobre la Economía Social para la acción conjunta de la Nación,
Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Cracogna y De Lisio,
2007: 67-68), generando de esta forma una red pública de políticas para la
Economía Social en Argentina.
El auge y la fuerza de las empresas recuperadas y la conformación de
cooperativas de trabajo desde el inicio del siglo XXI caracterizaron las
políticas públicas de Argentina en los gobiernos en la primera década del
siglo.
Las políticas para fomentar y promover las empresas recuperadas se
orientaron a facilitar el acceso a los medios de producción, mejorando la
capacitación orientada a procesos productivos y de comercialización en
las empresas recuperadas, poniendo el foco en los criterios y parámetros
de sostenibilidad financiera (Deux y Vázquez, 2009: 101-102). Las políticas
públicas en Argentina al inicio de siglo se han dirigido al fomento de la
Economía Social y Solidaria, que según autores han sido ideadas desde
el partido de gobierno o sus funcionarios, intentando (a) representar y dar
respuesta a los deseos inmediatos de los sectores populares, (b) resolver
problemas de gobernabilidad, (c) consolidar o mantener una masa de
maniobra electoral (Coraggio, 2013: 3).
El gobierno argentino genero una evolución reflexiva en la política social,
orientándose al fomento de la Economía Social, entendida como promoción
de emprendimientos de trabajo asociado autogestionado. Desde el 2003
hasta el 2015, se institucionalizo una política pública dirigida a sectores
empobrecidos y con alto grado de vulnerabilidad que con dificultades
para su empleabilidad e inclusión en el mercado (Coraggio, 2013: 3). Las
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políticas relativas realizadas para el fomento del cooperativismo de trabajo
estuvieron orientadas a una amplia participación de los gobiernos y actores
locales. El interés del gobierno nacional argentino en la Economía Social
inicio con claridad el año 2003 estableciendo los modelos de la Economía
Social para implementar políticas sociales y garantizar la inclusión social a
través de la promoción y generación de trabajo (Vuotto, 2011).
Las políticas públicas más significativas, dentro del período analizado
que tuvieron como centro a la Economía Social fue el plan nacional de
Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” y el programa de
“Ingreso Social con Trabajo”. El INAES expresó el interés de fortalecer la
Economía Social desde una nueva lógica territorial, involucro diferentes
interlocutores y extendió el “Compromiso por la Economía Social Solidaria”
para ejecutar las políticas a través del impulso en comisiones temáticas en
relación con organizaciones de segundo y tercer grado (Vuotto, 2011). Estas
relaciones generaron convenios de colaboración creando un entramada de
promoción y fomento con el propósito legitimo de generar procesos de
desarrollo durante el periodo analizado que ha venido renovándose en los
últimos años1.
En Brasil, la economía solidaria ha tenido un fuerte empuje desde el
año 2002, cuando el Partido de los Trabajadores (PT) ganó las elecciones
e inició una fuerte relación entre el movimiento de la economía solidaria y
el Estado.
El rol de la Secretaría de la Economía Solidaria (SENAES), creada al poco
tiempo de ganar las elecciones Lula Ignacio Da Silva con el PT, se orientó al
fomento y promoción de economía solidaria como alternativa a la economía
capitalista. El Foro Brasileño de Economía Solidaria (FBES), creado a la luz
del Foro Social Mundial del 2001 realizado en Porto Alegre, impulso las
relaciones y las sinergias entre empresas de la economía solidaria y el
Estado. La realización del Foro Social Mundial en Porto Alegre cambio el
panorama brasileño que vino precedido por la inclusión en la agenda de
del Partido de los Trabajadores de la temática sobre la economía solidaria
(Singer, 2009: 57).
El termino Economía Social no es utilizado ya que no existe un consenso
sobre los que es la Economía Social y qué entidades la constituyen
(Serva y Andión, 2006:59). Durante los años de análisis, la realidad de la
economía solidaria era altamente dinámica y discontinua debido a actores
con perspectivas diversas en el fomento, a la amplia dimensión territorial,
al Estado como actor de fomento a partir de modelos de autogestión y
movimientos sociales con alto impacto, como el feminista (Singer, 2009:55)
y decolonial (Peixoto de Alburquerque, 2010:109).
1 Los convenios se pueden revisar en la siguiente dirección web: https://vpo3.inaes.gob.ar/
normativas/AcuerdosConvenios
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Las políticas públicas de fomento en Brasil se han basado en la apertura
económica realizada desde los años noventa que ha hecho que se genere
una estructura económica basada en la internacionalización de la propiedad
industrial y la dependencia productiva global por parte del mercado del
trabajo convirtieron la economía solidaria en una forma alternativa para
evitar procesos exclusión laboral (Peixoto de Alburquerque, 2010: 122-139).
Desde el año 2003 hasta el 2016, la economía solidaria brasileña ha
tenido un rol relevante en la generación de propuesta de organización de los
factores productivos a partir de los principios de las empresas cooperativas
teniendo un fuerte impacto a nivel local. El rol del SENAES fue de fomento
y promoción de la economía solidaria como alternativa a la economía
capitalista. El empuje del FBES que se organizó en todo el país en más de
160 Foros municipales, microregionales y estatales, consiguió organizar
a más de tres mil emprendimientos de economía solidaria, quinientas
entidades de asesoría, doce gobiernos estatales y doscientos municipios
dentro de la Red de Gestores en Economía Solidaria. El Foro Social Mundial
en Porto Alegre cambió el panorama brasileño promocionando la economía
solidaria en la agenda de del Partido de los Trabajadores.
Para el SENAES, la economía solidaria tenia las siguientes particularidades:
1) es una forma diferente de producir, vender, comprar e intercambiar, 2)
representa una innovadora alternativa de generación de trabajo e ingreso
favoreciendo la inclusión social, 3) son diversas practicas económicas y
sociales organizadas bajo formas de cooperativas, asociaciones, clubes
de trueque, empresas autogestionarias, redes de cooperación, entre otras,
realizando actividades de producción de bienes, prestación de servicios,
finanzas solidarias, comercio justo, entre otras (Hintze, 2010: 123). Durante
estos años, el fomento cooperativo en Brasil estuvo bajo la dirección
del Departamento de Cooperativismo y Asociativismo del Ministerio de
Agricultura (DENACOOP) con un organismo de representación gremial
denominada Organización de Cooperativas de Brasil (OCB) (Mogrovejo,
Mora, y Vanhuynegem, 2012: 93) con competencias específicas en el
fomento y asistencia técnica para las cooperativas. El fomento cooperativo
compartió protagonismo con el fomento de la economía solidaria que
tuvo en primer lugar la necesidad de alcanzar el consenso sobre qué
prácticas conformaban la economía solidaria, entrelazándose con prácticas
de emprendimiento comunitario y solidario promovidos por iglesias,
sindicatos y organizaciones no gubernamentales, creando el concepto de
emprendimientos solidarios colectivos.
El fomento de la economía solidaria en Brasil fue entendido como el
fomento del conjunto de actividades económicas que se caracterizan por
la cooperación entre individuos, la autogestión en los procesos de trabajo,
por su dimensión económica dirigida por criterios de eficiencia y eficacia,
por el ejercicio de la solidaridad que comparte con otros movimientos
sociales y populares de carácter emancipatorios. El fomento de actividades
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económicas y prácticas sociales que eran desarrolladas por colectivos
populares (Sarria y Tiribia, 2009; Hintze, 2010; Gaiger, 2012) refiriéndose a
por colectivos populares a colectivos con escasos recursos que conforman
la economía informal en una sociedad capitalista. El fomento durante
los años de análisis concepto de resistencia que resignifica las prácticas
de economía informal, ofreciéndose como un elemento para resistir a la
exclusión política, cultural y social del mundo popular y su precaria economía
(Nyssens, 1998), más allá del tercer sector y de las empresas cooperativas,
pero con las características de la cooperación entre trabajadores como
sujeto histórico (Hintze, 2010: 129).
4.3. REPÚBLICA DE COLOMBIA
La historia económica de Colombia se distancia en muchas dimensiones
de los estereotipos latinoamericanos, aunque algunas teorías modernas
del desarrollo comparativo enfatizan la similitud en las trayectorias de las
sociedades latinoamericanas (Robinson y Urrutia, 2007: 639). La realidad
colombiana ha estado determinada por las dinámicas del conflicto armado.
La relevancia del conflicto armado hace que sea necesario considerar sus
causas y consecuencias para entender la evolución de la economía, y en
concreto su impacto en el fomento, promoción y fortalecimiento de la
Economía Solidaria. La evolución histórica del fomento de la ESS se define
a pesar de la disputa del poder y control del territorio y de las implicaciones
en la definición territorial, las organizaciones solidarias han mantenido la
cohesión socioeconómica y cultural del territorio, viéndose limitadas por
los actores del conflicto (Sánchez Álvarez, 2015: 123).
Una característica histórica de la ESS colombiana es el proceso de
deslegitimación a partir de finales del siglo XX. Entre los años 1995 y
2015 el movimiento cooperativo se vio inmerso en diferentes episodios
de deslegitimación; el fenómeno de las cooperativas y precooperativas
de trabajo asociado como instrumentos de flexibilización el mercado
del trabajo (Farné, 2008), la conformación de cooperativas por parte de
grupos paramilitares para la vigilancia y control del territorio con la red
de cooperativas Convivir (Camacho, 2017) causantes de desplazamiento
interno en el conflicto armado colombiano (Ronderos, 2014:232-233),
la gestión de la salud desde modelos de integración vertical en el caso
de salud (Forero, 2017), el quiebre de cooperativas financieras debido a
la incorrecta supervisión estatal y la perdida de la identidad cooperativa
(Fischer y Desrochers, 1998), todos estos episodios demonizaron el
modelo cooperativo y genero el consenso para la transformar la entidad
de fomento, limitando su actuar para el fomento del “sistema de Economía
Solidaria” en el país. A pesar de los diferentes casos de corrupción, fraude,
precarización laboral entre otros, las empresas cooperativas han generado
procesos de generación de riqueza (Alarcon-Conde y Álvarez, 2020) y
resilencia económica a nivel regional (Villano, Caicedo y Méjia, 2023;
Rodríguez, 2022). El proceso de legitimación está relacionado a los arreglos
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institucionales de fomento y promoción que se inicio en el año 2011, como
se ilustrará a continuación.
El inicio del siglo XXI vio la evolución de la entidad de fomento y tuvo
un importante cambio que modifico el status quo. Desde la creación del
DANCOOP (1981) y su posterior evolución en DANSOCIAL (1998) las
organizaciones solidarias habían tenido una entidad con rango de ministerio
para formular y dirigir las políticas públicas nacionales hasta el año 2011.
Finalizando el siglo pasado, el legislador colombiano quiso dar mayor
importancia a la función de solidaridad de las empresas cooperativas y sus
afines con la ley 454 de 1998 de Economía Solidaria, así como garantizar
el control y fiscalización de las cooperativas financieras. El fomento de las
empresas y organizaciones afines a las cooperativas (mutuales y fondos
de empleados) creo un cuerpo compacto de la Economía Solidaria,
incluyendo a otras las organizaciones que se reflejen en los principios que
definió la ley según el art. 6 de la ley 454 de 1998 y que ejercen una función
fundamental para el desarrollo de la producción de bienes y servicios bajo
parámetros de paz y justicia. La ley reconoció y legitimó un “Sistema de
Economía Solidaria” bajo la tradición histórica de fomento de la economía
cooperativa.
Durante el periodo en análisis la entidad pública encargada del fomento
de la economía solidaria tuvo procesos de transformación y modificación
en el año 2011. La entidad de fomento y fortalecimiento que fue modificada
por la ley 454 de 1998 fue Departamento Administrativo Nacional de la
Economía Solidaria (DANSOCIAL) hasta su transformación en la Unidad
Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (UAEOS) que fue
adscrita al Ministerio del Trabajo y la Superintendencia de Economía
Solidaria. El DANSOCIAL y después la UAOES se encargarían diseñar y
después implementar la política pública para la Economía Solidaria, así
como la Superintendencia de Economía Solidaria el control y supervisión
de las formas cooperativas y de fondos de empleados.
A pesar de los episodios de deslegitimación, la trayectoria histórica de
las políticas de fomento colombianas ha visto evolucionar positivamente
la Economía Solidaria en los inicios del siglo. La evolución de las políticas
de fomento estatal ha dado forma a cambios institucionales formulados
desde los documentos CONPES como por la acción descoordinada y
no planificada de las entidades públicas de control. Esta situación, es
característica de Colombia, ha tenido un fuerte impacto en los cambios de
normatividad sobre la Economía Solidaria y por ejemplo en las cooperativas
de trabajo asociado. La anterior situación ha disminuido el fortalecimiento
como Sistema de Economía Solidaria (Sánchez Álvarez, 2016).
La Ley n. 1444 de 2011 transformó el Ministerio de Protección Social y
Salud en dos ministerios, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud. El
Decreto n. 4108 de 2011 otorgó al Ministerio del Trabajo las competencias
en materia de diseño, formulación y evaluación de las políticas públicas
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para las actividades de la Economía Solidaria, convirtiendo el DANSOCIAL
en la UAEOS, la cual es adscrita al Ministerio del Trabajo como unidad
operativa de las políticas públicas.
Las funciones de dirección, orientación y evaluación de las políticas
públicas en materia de fomento fueron asumidas por el Ministerio del
Trabajo por el Despacho del Ministro (art. 6 coma 3º del Decreto 4108),
así como las funciones de coordinación y supervisión (art. 6 coma 8º) y la
promoción de estudios sobre la materia de economía solidaria (art. 6 coma
9º). De igual forma, las funciones de dirección de la agenda legislativa
sobre Economía Solidaria fueron otorgadas al Despacho del Ministerio del
Trabajo (art. 6, coma 24º del Decreto 4018).
La modificación de la institucionalidad de las políticas laborales incidió
en el DANSOCIAL siendo transformado en UAEOS por el Decreto 4122 de
2011, tuvo la función de elaborar de planes de fomento de conformidad
al Ministerio del Trabajo, así como la coordinación de las políticas públicas
y de redes que tengan la función de promoción, formación, investigación,
fomento, protección, fortalecimiento, estimulo empresarial, científico y
tecnológico (art. 4, coma 4º del Decreto 4122 de 2011).
En el año 2011, la transformación del DANSOCIAL implicó la vuelta a
la dirección y formulación de políticas pública al Ministerio del Trabajo
como se había fue formulado en sus orígenes (Sánchez Álvarez, 2016). Es
importante indicar que el DANSOCIAL y la UAEOS después, mantuvieron
autonomía presupuestal, pero la transformación en UAEOS desplazó el
diseño y la evaluación de las políticas al Ministerio del Trabajo. La evolución
de la entidad pública creo un doble discurso entre la promoción y el control.
5. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN
Los tres países comparten similitudes y presentan diferencias respecto
al fomento de la ESS, influenciados por la globalización y crisis del siglo
XX. Argentina se destacó por la autonomía estatal hasta los años setenta,
cuando las reformas neoliberales condicionaron su economía. Tras la crisis
de 2000-2001, resurgió como movimiento sociopolítico. Con la victoria
del Partido Justicialista (2002-2015), se impulsaron políticas económicas
y sociales apoyadas en el cooperativismo, promoviendo empresas
recuperadas y cooperativas de trabajo para dinamizar el mercado laboral. Se
fomentaron emprendimientos colectivos, integrando organización popular
y economía cooperativa en un sistema de Economía Social. Brasil, a partir
del año 2003, experimentó un cambio político con la llegada del Partido
de los Trabajadores al poder, permaneciendo hasta 2016. Esto fortaleció
la relación entre el Estado y la Economía Solidaria, impulsando políticas
de fomento. La masiva participación en el Foro Mundial Social de 2001 en
Porto Alegre destacó el interés por un nuevo paradigma socioeconómico.
Brasil se consolidó como referente altermundialista, promoviendo la
investigación y apoyo a emprendimientos populares solidarios. A diferencia
de Argentina y Brasil, Colombia no cambió sus políticas económicas, sino
que transformó las instituciones de fomento de la Economía Solidaria bajo
una política desarrollista que diferenciaba fomento y supervisión para
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proteger el trabajo. Pese a casos de deslegitimación del cooperativismo, el
reconocimiento de la economía solidaria como sistema económico generó
relaciones complejas entre el Estado y actores sociales, reflejando consenso
sobre su valor
En Argentina, Brasil y Colombia, el fomento de la ESS presenta un
enfoque centralizador, con riesgo de instrumentalización por parte de
las políticas sociales dirigidas a población vulnerable. En Colombia,
a partir del año 2000, se formularon políticas de ajuste para la ESS, con
una evolución constante de sus entidades de fomento y supervisión,
manteniendo autonomía hasta 2011. Argentina y Brasil enfocaron sus
políticas en formalizar el empleo y promover el emprendimiento colectivo
para población vulnerable, integrando la Economía Popular dentro de la
ESS. La formalización y articulación con otras políticas públicas caracterizan
el fomento en los tres países durante el periodo analizado.
El análisis de la legitimidad, las políticas de fomento están en línea con
los marcos normativos y además la vinculación de movimientos sociales,
sobre todo en el caso de Argentina y Brasil, desde el cambio político
orientado a la co-construcción de políticas con incidencia en el bienestar
social. En cambio, Colombia evidencia procesos de control y supervisión
que han incidido en el desarrollo del sistema de Economía Solidaria.
La trayectoria está caracterizada por el sustrato de políticas centrales
frente a políticas de fomento más locales. Los cambios políticos se han
orientado a la consolidación democrática a partir de procesos participativos.
Los niveles de co-construcción de la política y su co-gobernanza (Vaillancourt,
2009) han aumentado en el periodo analizado, no sin dificultades y
complicaciones derivadas de la adaptación de regulaciones sectoriales del
modelo de la ESS. Los países que han mantenido la relación entre ética
e identidad pragmática de la ESS han consolidado sus instituciones de
fomento a nivel nacional, como demuestran Argentina y Brasil. Diferente es
Colombia con políticas de ajuste. Los países analizados han identificado la
ESS como una respuesta a las crisis económicas neoliberal, identificando la
ESS como instrumento para promover entre población vulnerable.
La centralidad económica de las políticas de fomento corre el riesgo
de alejar a formas plurales vinculadas las bases de la Economía Popular. Se
requiere indagar en la evolución en las décadas siguientes la integración
como Economía Social Solidaria y Popular.
El análisis de la evolución del fomento y la incidencia del cambio político
en el diseño y formulación de políticas dirigidas a la ESS, indica que la
co-producción y la co-construcción ha tenido diferentes niveles de co-
gobernanza a partir de la participación de la ESS como movimiento social
legitimado en Argentina y Brasil. En cambio, el proceso de co-gobernanza
en Colombia ha sido limitado por la centralidad de las entidades de
fomento y control que han vivido diferentes reformas estructurales durante
el periodo analizado.
En el período analizado, las políticas arrastraban reformas neoliberales
de la década de los noventa del siglo pasado. En la actualidad y como
proceso emergente hay nuevas formas dentro de la ESS, como son de la
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Economía Popular. Las formas de la Economía Popular pueden ser objeto
de nuevas líneas de investigación y profundización dentro de la ESS,
estando orientadas a visibilizar emprendimientos informales y generación
de ingresos de manera asociativa, así como los procesos de formalización
tanto laboral como empresarial en América Latina.
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por el autor del presente.
